한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 문화재보호법은 제정이후 문화유산의 보전과 국민의 문화유산 향유에 지대한 공헌을 하였으나 매장문화재의 보호와 문화재발굴 영역에 있어 국가가 부담해야 할 부분을 민간의 영역으로 돌리려는 경향이 있어 개선이 요구되는 실정임
□ 경제발전과 이에 따른 국토개발은 개발행위를 증대시켰고, 1999년 문화재보호법 개정으로 일정한 범위(3만㎡)의 건설공사 문화재지표조사가 의무화 되면서, 발굴수요와 공급의 심각한 불균형으로 건설공사 추진지연, 사적 부담 증가, 조사신뢰성 저하 등 각종 민원이 증가됨
□ 매장문화재 조사 수요보다 상대적으로 조사기관이 부족하고 매장문화재조사가 사업시행자와 조사기관과의 계약영역으로 규율되면서 이에 따른 조사결과보고서의 객관성, 조사비용의 투명성과 도덕성 등의 논란이 야기 됨
□ 매장문화재보호를 위한 현행 제도의 문제점을 개선하기 위해서 규제적성격의 현제도를 탈피하여 국가가 부담해야 할 부분을 국가가 적극적으로 부담하고, 구체적인 현실과 입법대안을 종합적으로 비교 검토하여 입법평가의 방식으로 여러 가지 규율대안 등을 평가하고자 함
□ 매장문화재발굴제도 중 매장문화재조사기관의 지위와 성격에 관한 제도개선을 중심으로 진행하여 매장문화재조사의 중요한 역할을 수행하고 있는 조사기관의 공익성 확대 및 공적지원 강화를 위한 개선방안을 모색하고자 함

Ⅱ. 주요 내용
□ 발굴조사기관 제도의 현황과 실태 분석
○ 민간 매장문화재 조사기관은 국토개발행위의 증가 등의 조사수요증가에 따라 급속도로 설립되어 현재 매장문화재조사의 80%이상을 담당하고 있음
○ 대부분 비영리기관인 재단법인 형태로 일정한 기준을 갖춰 문화재청에 등록되어 있으며, 국가는 조사기관을 육성 및 지원할 수 있음
○ 조사인력 및 기관의 부족으로 사업추진지연, 도덕적·투명성 문제 등이 야기되어 발굴조사기관 제도의 획기적인 개선 필요성이 제기되고 있음
□ 발굴조사기관 제도 개선의 규율대안 제시
○ 규율대안 1: 현행 제도를 유지하면서(시장에 의한 조정) 발굴조사기관을 국가가 지원하되(국가의 지원), 발굴조사기관의 전문성, 투명성, 객관성을 확보하기 위해 감리제를 시행하거나 감독을 강화하는 방안이며 감리를 전담할 특수법인을 구상할 수도 있음(넓은 의미의 준공영제)
○ 규율대안 2: 국가가 직접 지표조사와 발굴조사를 시행하는 것으로 현재의 문화재청 또는 지방자치단체, 혹은 국립문화재연구소 산하에 발굴조사기관 또는 별도의 공단이나 정부출연기관으로 설립하는 방안임
○ 규율대안 3: 규율대안 2를 기본으로 하되 국가가 일정 부분 지표조사를 중심으로 시행하는 것으로 국가와 발굴조사기관이 역할을 분담하는 것임
□ 법령 분석 결과
○ 매장문화재관련 법령은 매장문화재의 원형유지에 기여하고 매장문화재를 효율적으로 보호?조사 및 관리하는 것을 목표로 하고 있음
○ 매장문화재조사의 민간영역 부담과 조사기관의 전문성, 투명성, 수요공급간의 격차로 인한 사업추진 문제, 문화재 조사비용의 부담과 조사 후 보존대상 토지 등에 대한 국가의 지원 등의 문제점 개선이 필요하며, 이러한 문제점을 해결하기 위해 발굴조사를 직접 시행하거나 해당 기관에 대한 지원이 필요한 실정임
□ 경제학적 분석 결과
○ 기회비용 측면에서 규율 대안 1의 비용이 가장 적고 규율 대안 2의 비용이 가장 많은 반면 공공재의 특성을 고려하여 편익을 살펴보면 반대로 규율 대안 2의 편익이 가장 크고 규율 대안 1의 편익이 가장 작으며, 절충안이라고 할 수 있는 규율 대안 3의 경우에는 그 중간에 해당하는 결과가 도출됨
□ 전문가 의견조사 분석 결과
○ 전문가 의견조사 대상자들은 현행의 제도에 관해 대부분 불만족스러운 태도를 보이면서도, 그룹별로 발굴기관의 공공기관화 또는 준공공기관화에 대한 입장에 극명하게 나뉘어졌음
○ 다만 국가가 일정하게 책임을 부담하면서도 현행 발굴조사기관과 협력체계를 구축할 수 있는 규율대안 3이 각 그룹 간에 있어 수용 가능성이 가장 높은 것으로 평가되며, 어떠한 규율대안을 채택하는 경우 발생할 수 있는 장단점과 특히 보완되어야 할 점이 있음을 시사받을 수 있었음
□ 대안의 제시
○ 규율대안 1(이른바 준공영제): 현행 제도의 변화가 적고 수범자의 실천가능성이 높으며 재정 부담이 적을 것으로 예상되지만, 법리적으로 발굴조사기관에 대한 지원의 정당성이 부족하고 적자 보존에 따라 재정 부담이 증가할 수도 있으며 무엇보다 민원 해소에 효과에 대한 기대가 상대적으로 적음
○ 규율대안 2(공공기관 또는 연구기관을 설립하여 발굴조사 전담): 문제해결의 효과는 매우 클 것으로 예상되지만, 재정 부담과 관료제의 역기능, 과소발굴 등의 부작용이 예상되며, 현재의 실정에 비추어 정책에 대한 반대 가능성 높아 정책 추진 과정에서 실현 가능성이 적다고 판단됨
○ 규율대안 3(공공기관과 발굴조사기관이 업무영역을 분담): 규율대안 2에 비해 상대적으로 적은 비용으로 문제 해결 가능성이 높으나 공적 영역과 사적 영역의 적정한 분담이 필요함(예: 수중발굴, 지표조사, 시굴조사 등은 공적 영역에서 담당하며, GIS 구축과 발굴조사보고서의 종합정리, 사적 영역의 품질 개선에 대한 관리와 교육 기능 및 정보제공기능 등을 담당)
○ 규율대안 3이 최적의 대안이라고 판단되나, 이러한 경우에도 GIS 조기구축을 위한 노력과 조사 발굴에 대한 전문성과 객관성 확보를 위한 견제장치 마련, 연구조사원 등에 대한 엄격한 자격기준과 처우 개선, 공공기관으로서 발굴조사기관과 현재의 발굴조사기관 간의 협조체제 구축 등이 병행되어야 할 것임

Ⅲ. 기대효과
□ 매장문화재조사의 공공성, 투명성 확보로 조사기관의 위상정립과 신뢰성 확보는 물론 매장문화재조사의 가장 핵심취지라 할 수 있는 매장문화재의 보호의 체계화 및 전문화
□ 매장문화재조사로 인한 공사지연감소와 조사비용의 합리화로 사업비용감소 및 민원소요 최소화
□ 매장문화재 조사기관의 육성 및 지원확대, 조사원의 신분보장

제1장 서 론 15
Ⅰ. 입법평가의 필요성 15
Ⅱ. 입법평가의 대상 16
Ⅲ. 입법평가의 방법 17

제2장 입법평가의 프로세스 23
Ⅰ. 규율범위의 분석 23
Ⅱ. 규율대안의 개발 28
Ⅲ. 시나리오 설정 30

제3장 법체계 분석 37
Ⅰ. 매장문화재 발굴제도의 법체계 개관 37
Ⅱ. 규율대안의 구체화 및 분석 61
Ⅲ. 비교법적 분석과 시사점 78
Ⅳ. 법제도 개선의 쟁점 93
Ⅴ. 소결론 98

제4장 경제분석 101
Ⅰ. 문화재영역의 비용편익분석 특성 101
Ⅱ. 현행 제도에서의 비용 110
Ⅲ. 대안별 비용추계분석 114

제5장 전문가 의견조사 135
Ⅰ. 워크숍 결과 분석 135
Ⅱ. 전문가 의견조사 결과 144

제6장 요약 및 결론 173

참고문헌 179

【부 록】
<부록> 설문지 : 매장문화재 발굴제도개선에 관한 설문 조사 185