글로벌한 사회에서 수자원 관리에 관한 법제 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 최근에 글로벌화 된 국가들은 기후변화에 따른 지구온난화로 인하여 수자원관리 문제를 공동으로 해결하여야 하는 중대한 과제에 직면하고 있음 ○ 세계적으로 수자원이 부족하게 되는 주된 원인은 "세계인구의 증가"로 물 소비량이 급격하게 증가하는데 있음. 예컨대, 1950년대 세계인구는 25억, 1990년 53억, 2010년도 65억, 2025년 83억, 2050년 100억으로 증가할 것으로 보임 ○ 2012년 2월 OECD 보고서 "2050 환경전망"에 따르면 제조업과 전력, 가계 수요의 증가로 2050년에 물 수요량이 200년대비 55%로 증가할 것으로 전망하고 있음 ○ 따라서 세계 각 국가들은 기후변화에 따른 수자원문제를 해결하여야 전 지구적인 수자원 분쟁을 해결할 수 있을 것임 □ 연구의 목적 ○ 우리나라의 경우에 수자원관리에 관한 법제가 개별 시설별로 하천법(국토해양부), 댐법(국토해양부/수자원공사), 소하천정비법(행정안전부), 수도법(광역·공업용수 사업인가: 국토해양부, 지방상수도 사업인가: 환경부), 지하수법 등으로 과도하게 분법화되어 운영하고 있음 ○ 뿐만 아니라 수자원관리법상 각종구역 및 지정제도의 난발, 수자원관리에 관한 중요정책을 심의하는 "수자원관리위원회" 규정의 공백으로 인한 효율적인 수자원관리를 도모할 수 없음 ○ 국제기구 및 선진국가는 글로벌 스탠다드한 방식으로 수자원관리 문제를 해결하기 위하여 수자원관리의 통합화·효율화 및 건전성을 확보하고 있음 ○ 따라서 우리나라의 수자원관련 문제점을 해결하기 위하여 수자원괸리법체계를 통합하여 효율적으로 수자원을 관리하는 "(가칭) 수자원관리법(안)"을 마련하는데 연구의 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용 □ 우리나라의 수자원관리 법제의 문제 ○ 수자원관리에 대한 과도하게 분법화된 법제 - 첫째, 수자원량과 관련해서는 국토해양부가 관장하는 「하천법」, 「댐건설및주변지역지원등에관한법률」(1999.9), 「지하수법」(1993), 「수도법」(1961=광역·공업용수 사업인가: 국토해양부, 지방상수도 사업인가: 환경부)과 행정안전부 소관인 「소하천정비법」(1995), 농수산식품부가 관장하는 「농어촌정비법」(1994), 지식경제부가 관장하는 「전원개발촉진법」(1978)이 있음 - 둘째, 수질부문과 관련해서는 「환경정책기본법」(1990), 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(1990), 「하수도법」(1966), 「먹는물관리법」(1995), 「4대강수계법」(2002)등이 있음 - 셋째, 재해 관련 법제는 행정안전부가 관장하는 「재난 및 안전관리기본법」(2004)과 「자연재해대책법」, 농수산식품부가 관장하는 「농어업재해대책법」(1967)등으로 분법화 되어 있음 ○ 태생적인 수자원관리 법제에 대한 행정의 이원화 - 우리나라의 수자원관리 행정체계는 수량관리는 국토해양부(구 건설교통부)가, 수질관리는 환경부가 관장하는 이원행정체계를 취함 - 이에 더하여 1995년 지방자치시대를 맞이하여 지방하천 및 상·하수도 관리가 지방자치단체의 자치사무로 되면서, 국가의 수자원관리 행정은 소관부처별로 국토해양부, 환경부, 행정안전부, 광역자치단체, 기초지방자치단체, 산업용수와 관련하여 지식경제부, 농업용수와 관련해서 농수산식품부가 관장하는 복잡한 수자원관리체계를 형성하게 되었음 ○ 각종 구역 및 지정제도의 난발 - 수자원관리·이용은 「하천법」·「수도법」·「4대강수계법」 등에 의거한 수변구역 및 보호구역, 「국토의계획과이용에관한법률」에 기반한 자연환경보존지역, 「수도권정비계획법」에 의한 자연보호권역, 「개발제한구역의지정및관리에관한법률」에 의한 개발제한구역 등으로 중복 규제되고 있음 - 따라서 수자원의 관리·이용 행위가 매우 엄격하게 규제되고 있음 ○ 수자원관리에 관한 중요 정책을 심의하는 "위원회"규정 공백 - 우리나라의 수자원관리와 관련하여 법률을 분석해 보면, 각 부처마다 관장하는 법률이 다르지만, 충돌하는 부분이 많음 - 이러한 각 부처 간의 충돌 및 과도하게 분법화되어 있는 것을 조화롭게 해결하기 위하여 "(가칭) 수자원관리기본법"을 마련하여야 할 것임 - "(가칭) 수자원관리기본법"(안)에 "국가수자원관리위원회"규정을 입법화를 통하여 수자원관리에 관한 중요한 정책을 심의하고 결정하도록 하고, 대통령 직속으로 두는 방안에 심도 있게 고려하여야 할 것임 □ 국외 수자원관리에 관한 법제 ○ 국제기구 및 세계물포럼에서 수자원관리 해결을 위한 논의 - 국제기구 및 세계물포럼도 기후변화에 따른 수자원 부족 문제가 어느 특정 국가만의 문제가 아니라 전세계적인 문제라면서 최적화된 수자원거버넌스를 위하여 "통합적인 수자원관리시스템" 도입하여야 한다는 점을 강조함 ○ 유럽연합 수자원기본지침 - EU 연합 수자원 치침은 보호대상인 수자원을 지표수와 지하수 등 모든 형태의 물로 확대하여 일정한 시한까지 "좋은 상태"로 달성하도록 하며 유역에 근거한 수자원관리를 하도록 촉구하고 있음 - 또한 배출기준치와 질적기준의 연계, 수자원 가격의 정상화, 시민참여의 확대, 입법의 간소화 등에 관한 규정을 입법화하고 있음 ○ 미국의 수자원관리 법제 - 미국은 연방국가인 만큼 수자원부족문제를 연방법과 주법에서 함께 고려를 하고 있음. 즉 수자원문제와 관련해서 연방차원에서 EPA가 수질기준 및 수질오염에 대한 강력한 규제를 하고 있고, BOR은 댐 건설을 통한 수자원 부족 문제를 해결하고 있으며, USACE는 홍수조절 및 통제와 함께 하천항구법 및 청정수질법에 따라 규제권한을 행사하고 있음 - 특히 미국의 캘리포니아 주는 물에 대한 Water Code를 가지고 있을 뿐 아니라 물과 관련된 행정조직 및 제도를 정비해 오고 있는데, 환경부의 수자원관리위원회와 수자원국이 수자원 정책을 관장하고 있음 - 수자원관리위원회는 수질기준을 정하고 수리권을 허가하며 수자원 관련 분쟁을 해결함. 한편 수자원국은 수자원을 개발·관리하는 역할을 통하여 수자원공급 정책을 책임지고 있으며, 댐건설의 허가 및 댐의 안전관리를 책임지고 있음을 발견할 수 있음 ○ 영국의 수자원관리 법제 - 영국은 수자원관련법들이 하천관리, 용수공급, 상하수도, 하수정화, 오염방지, 토양배수 등 개별법령의 형태로 제정되어오다가 1973년 수법을 통하여 통합되었음 - 이에 다시 1989년에 전면 개정을 거쳐, 1991년 수자원법과 1991년 물산업법으로 개편되었고, 2003년 수법으로 개정되어 지금까지 시행되어 오고 있음 - 2003년 수법은 수자원 보존 및 관리의 향상을 위한 착수면허시스템을 개편하였으며 공중건강 및 환경보호 그리고 소비자에 대한 서비스 향상과 관련된 내용을 담고 있음 - 영국은 수자원관련법률에 수자원부족 문제를 해결하기 위하여 수리권허가제, 물 효율성을 증진하기 위하여 수리권거래 제도를 도입하고 있음. 이와 더불어 영국은 상하수도 사업에 대하여 전면 민영화를 통하여 국민들의 수자원절약문제를 해결하고 있음 ○ 독일의 수자원관리 법제 - 독일의 수법은 수질오염과 환경재해에 대하여 선제적으로 법적대응을 하고 있음 - 최근 독일은 수자원관리에 있어서 주의 권한을 존중하면서 변화된 환경에 대응하기 위하여 연방수자원관리법을 전면적으로 개정하여 연방이 통일적으로 수자원 관리를 시작하였음 - 또한 환경정책전문가위원회제도를 독립적으로 두고 있고, 장기적으로 수자원관리정책의 방향성을 제시하고 있다는 점은 우리에게 시사점으로 제공함 - 또한 개정된 독일 통합환경법전(안)은 우리나라가 수자원관리정책을 체계적으로 이행하거나 수자원관리 기본원칙을 천명하는 "(가칭) 수자원관리기본법(안)" 제정의 참고모델이 됨 ○ 일본의 수자원관리 법제 - 일본은 많은 자연재해가 발생하기 때문에 치수관련법제는 매우 선진적이지만 수자원이용 및 관리에 관한 법제는 정체되어 있다고 볼 수 있음 - 그런데, 수자원관리에 관한 기본법이 제정되어 있는 것이 아니라 하천법이 사실상 기본법의 역할을 담당하고 있음을 발견할 수 있음 - 일본은 최근 하천법의 개정을 통하여 하천환경과 친수공간으로서의 하천을 강조하면서 농업용수의 도시용수에로의 전용문제, 허가수리권과 관행수리권을 충돌문제 등을 유권해석을 통하여 해결하고 있음 - 기타 수자원에 관한 법률로는 특정다목적댐법, 국토형성계획법, 수자원개발촉진법, 수원지역대책특별조치법, 독립행정법인 수자원기구법 등을 두고 있음 ○ 호주의 수자원관리 법제 - 호주는 대규모의 댐을 건설할 정도로 큰 강이 없기 때문에 몇 개의 중요한 하천과 지하수에 물 공급을 의존하고 있음 - 호주는 연방국가지만 헌법 구조상 수자원 문제에 대해 연방정부가 개입할 수 있는 여지가 없기 때문에 각 주가 수자원관리의 책임을 지고 있음 - 일찍이 호주의 각 주는 경계를 넘어 흐르는 하천을 공동으로 관리하는 시스템을 취하여 왔음 - 최근에는 강 유역에 대한 관리가 중요해짐에 따라 주정부와 지역사회가 모두 참여하는 통합유역체계를 발족했는데, 머레이-달링강의 경우가 그러함 - 또한 호주의 Queensland Water Act (2000)는 연방정부의 지원으로 수자원관리제도를 정비하였음. 동법률은 유역관리의 도입, 수리권허가제, 면허, 허가, 계절에 따른 할당 등 그 규제 영역을 세분하여 규정이 각기 다른 법적효력을 갖도록 했음 - 이와 더불어 수자원관련 계획절차, 지역의 협력, 공공참여기회 보장, 댐 파손영향평가 홍수저감대책 등의 모든 수자원관리에 관한 문제를 담고 있음을 발견할 수 있음 □ 제19대 "(가칭) 수자원관리기본법(안) 제정 방향 ○ "(가칭) 수자원관리법"의 제정방향성 및 기본이념 - 수자원관련 법률 간의 체계정합성을 위하여 수자원관련 법률 간의 컨트롤 타워 역할을 할 수 있는 법률(안), 즉 수자원관리의 기본 이념과 원칙 등을 제시할 수 있는 기본법상의 위상을 갖출 수 있도록 하는 방향성을 제시하여야 할 것 - 수자원은 현세대뿐만 아니라 미래세대까지 이용하고 사용할 수 있도록 하는 "지속가능한 개발"의 계승함과 아울러 홍수·가뭄 등에 따른 재해 등을 효율적으로 관리 등에 대한 사항을 포함하여야 할 것임 ○ "(가칭) 수자원관리기본법"의 주요내용 - "(가칭) 수자원관리기본법"의 목적은 동법률의 기본이념인 지속가능한 개발을 이루기 위하여 수자원의 효율적인 이용 및 수질개선과 관련된 국가의 중요정책을 조정하고 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체가 수행하는 수자원 관리 업무를 유기적으로 통합·조정하는 것임 - "(가칭) 수자원관리기본법"은 국가와 지방자치단체의 책무규정으로 수자원의 지속가능한 개발을 효과적으로 구현하기 위하여 국가의 노력뿐만 아니라 지방자치단체 및 국민의 공동협력을 필요로 함 - "(가칭) 수자원관리기본법"에 수자원관리의 기본원칙을 규정하여야 하는데, 기본원칙으로 경제의 원칙, 형평의 원칙, 보존의 원칙, 생태의 원칙, 비용부담의 원칙 등이 있음 - 즉 수자원은 우리주변에 널려 있는 무상의 물건이 아니라 이용과 배분이 합리적이고 공정하게 이루어져야 하는 공적자원으로서의 성격을 갖는 것으로 공공의 이익에 부합하여야 함 - 또한 수자원과 관련된 하천수, 지하수, 지표수 등과 같이 분리하여 관리하는 방안이 아닌 통합적으로 관리하는 원칙을 규정하여야 함. 더불어서 수자원관리와 관련하여 각 지역의 특성을 고려될 수 있도록 유역단위에 따라 관리되어야 하는 원칙도 고려되어야 할 것임 - "(가칭) 수자원관리기본법"에 수자원에 대한 목표를 제시하고 그 목표를 달성하기 위한 장래의 수자원 행정에 대한 나아갈 방향을 제시하는 것이기 때문에 행정기관 및 국민에 대한 활동지침이 되는 수자원관련 행정계획을 입법화하여야 함 - "(가칭) 수자원관리기본법"에는 하천, 댐, 지하수, 광역상수도, 공업용수도 등 수량관리는 "국토해양부"에, 수질관리, 지방상수도 및 하수도 사업은 "환경부"에, 소하천정비 및 수해복구 사업은 "소방방재청"에, 농업용저수지, 관개시설 및 하구둑 건설 및 관리는 "농수산식품부"에, 수력발전댐 건설과 관리는 "지식경제부"에 다원화 및 부처간의 이기주의 조율하고 통제하여 수자원관리를 일원화하기 위하여는 "대통령 직속으로 국가수자원관리위원회"를 설치하여야 할 것임

Ⅲ. 기대효과 □ 글로벌사회에서 수자원관리 개선방안으로서 "(가칭) 수자원관리기본법"의 제정을 통하여 우리나라의 수자원관련 법률들이 부처에 분산되어 있는 것을 조정하고 통합적으로 관리함으로서 후세대에 국가경쟁력을 도모함과 아울러 모든 인류가 지속적이면서 보편적인 수자원 혜택을 누리도록 하는데 있음