합리적 편의제공의무와 장애인복지지원법제의 관계

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 배 경 ○ 합리적 편의제공의무(한국장애인차별금지법상 정당한 편의제공의무)는 장애인차별금지법에만 존재하는 독특한 차별금지유형으로 장애인차별금지법이 장애인의 사회참여와 통합에 실효적으로 기여하도록 하기 위한 핵심적인 제도임 ○ 합리적 편의제공의무의 ‘합리성’은 그 의무가 있는 당사자(사용자, 편의시설의 운영자 등)에게 부여되어, 그 당사자에게 과도한 경제적 부담이나 현저히 어려운 사정이 있는 경우 의무를 이행하지 않아도 정당화됨 ○ 합리적 편의제공의무의 이행여부가 이처럼 의무이행 당사자들의 부담능력에 좌우되기 때문에 부담능력이 없는 당사자 특히 소규모 사업자의 경우는 합리적 편의제공의무를 이행하지 못해도 차별에 해당하지 않는다고 볼 가능성이 커 합리적 편의제공의무의 실효성을 크게 떨어뜨릴 수 있음 ○ 다른 한편으로 이러한 부담에도 불구하고 합리적 편의제공의무를 부담응력이 크지 않는 당사자들에게 부과한다면 합당하지 않다고 비판받을 수 있음 ○ 이 때문에 합리적 편의제공의무는 사업자(사용자, 편의시설 운영자)를 대상으로 하는 각종 장애인고용복지정책과 연계되어 파악할 필요가 있음. 의무이행당사자인 사업자에 대해 적극적으로 합리적 편의제공의무를 이행하도록 장애인고용복지정책은 이러한 사업자를 지원할 필요가 있음. 이러한 지원정책이 있는 경우 사업자는 이러한 정책을 활용하여 장애인들에게 합리적 편의제공의무를 이행하지 않으면 장애인차별금지법상 차별로 인정하도록 함. 이러한 방식으로 합리적 편의제공의무와 장애인고용복지정책을 연계하는 것은 합리적 편의제공의무를 실효성 있게 만드는 방법임. 반대로 장애인고용복지정책을 인권정책에 접목하여 확대할 수 있는 방안임 ○ 미국(the Disabled Access Credit scheme)과 영국(Access to Work funding)에서는 오래전부터 장애인을 고용하거나 장애인 편의시설을 설치하는 사업자에게 지원정책을 펴왔을 뿐만 아니라 장애인차별금지법상 합리적 편의제공의무가 있는지를 판단할 때 이러한 지원정책의 유무를 중요한 요소로 판단하여 왔음 ○ 따라서 국제규범과 선진국의 사례에서 합리적 편의제공의무와 장애인고용복지정책이 어떠한 관계를 맺는지를 파악하여 한국제도에서의 함의를 파악하는 것은 향후 관련법제의 발전에 매우 중요할 것으로 판단됨 □ 목 적 ○ 장애인복지제도와의 관계속에서 합리적 편의제공의무의 실효성 제고를 위한 국제적 경험과 사례를 발굴함. 선진국의 장애인사회통합정책의 효과적 방안에 대한 사례 탐구함 장애인복지제도와의 관계속에서 정당한 편의제공의무(합리적 편의제공의무)의 올바른 관계 정립을 위한 시사점을 얻음

Ⅱ. 주요 내용 □ UN 장애인권리협약 ○ 장애인권리협약은 합리적 편의제공과 장애인복지간의 관계를 명확하게 규정하고 있지 않음 ○ 이 점은 우선 장애인권리협약이 장애인차별금지에 한정되지 않고 장애인과 관련한 모든 권리를 규정하는 포괄적인 것에서 그 이유가 있을 것으로 보임. 후술하는 바와 같이 영국과 미국은 합리적 편의제공과 장애인복지와의 관계를 시행령이나 행동지침에서 다루고 있음. 이와 같이 비교적 세부적인 사항이기 때문에 포괄적인 권리협약에서 명시하기에는 적절하지 않아서 명시적으로 규정하지 않았을 수 있음 ○ 다음으로 장애인권리협약은 모든 회원국의 견해와 의견을 수렴하는 것이어서 합리적 편의제공과 장애인복지의 실효성을 높이는 이와 같은 문제를 제대로 다루기 어려웠을 수도 있음 ○ 장애인권리협약이 합리적 편의제공과 장애인복지와의 관계를 구체적으로 규정하지 않은 것이 위의 첫 번째 사정에 기인하는 것이면 장애인권리협약을 이행하는 기구인 장애인권리위원회의 해석을 통해 이러한 관계가 명확하게 될 수도 있을 것임 □ 미국의 장애인차별금지법(ADA of 1990)의 합리적 편의제공의무 ○ 미국의 장애인차별금지법(the Americans with Disabilities Act of 1990)은 이전 재활법 규정의 연장선상에서 고용차별의 일 형태로 장애인에게 합리적인 편의제공의무를 이행하지 않는 것을 최초로 규정함 ○ 미국의 장애인차별금지법(the Americans with Disabilities Act of 1990)은 사회활동의 각영역 즉 고용, 정부에 의한 공공서비스, 민간의 공공편의시설 등에서 장애인에게 합리적인 편의제공의무를 이행하도록 하고 있음 ○ 그러나 후술하는 영국과 달리 미국의 합리적 편의제공의무는 사회활동의 각 영역에서 그 명칭과 내용을 달리 하고 있음. 예를 들어 고용분야에서는 합리적 편의제공의무로 민간의 공공편의시설에서는 합리적 개선의무(the duty to make reasonable modifications) 등으로 제시됨. 그러나 내용에 있어서는 후술하는 영국과 유사하여 이를 통칭해 합리적 편의제공의무라고 함 ○ 장애인차별금지법에서 제시하는 고용분야에서의 합리적 편의제공의 예는 다음과 같음. (A) 근로자들이 이용하는 기존시설에 장애인이 쉽게 접근?이용할 수 있게 하는 것, (B) 업무조정, 파트타임이나 작업일정변경, 공석으로의 재배치, 설비?장비의 획득?개조, 시험평가?교육훈련교재 또는 정책의 적절한 조정?변경, 자격이 있는 낭독자나 통역자의 제공, 기타 이와 유사한 장애인을 위한 편의 ○ 민간의 공공편의시설 및 서비스에서는 합리적 편의제공을 4가지 형태의 의무로 구별하는데, 첫째로는 재화, 서비스, 편의시설의 제공에 있어서 합리적 개선조치의무 둘째로 보조장치나 보조서비스가 없어 서비스제공이 거부되지 않도록 하기 위하여 필요한 조치를 취할 의무 셋째로 건축, 교통상의 장벽을 제거할 의무 넷째로 세 번째 형태가 쉽게 달성될 수 없는 경우 대안적 방법에 의한 제공의무 등이다. □ 미국의 장애인복지제도 ○ 장애인세금크레딧(the Disabled Tax Credit)은 1990년 장애인차별금지법 시행과 동시에 실시되어 온 기업에 대한 세금크레딧 제도임 ○ 전년도의 총수입액이 1,000,000 달러를 초과하지 않거나 ② 그렇지 않다면 전년도에 30인 이하의 전일제근로자를 고용하고, ③ 그 사업주가 전년도에 대해 이 제도의 적용을 택하는(elect) 경우에 적용됨 ○ 크레딧 액수는 접근비용의 50%로 하한은 250달러이고 상한은 10,250달러임. 따라서 한 해에 받을 수 있는 최대 크레딧 액수는 5,000달러가 됨. ○ 건물 및 교통장벽제거공제는 세금공제의 일종으로 이것도 장애인차별금지법 시행과 맞추어 1990년부터 변경되어 시행되어옴 ○ 공제제도하에서 세금납부자는 해당 년도에 지불하거나 부담한, 건축과 교통상 장벽의 제거비용을 자본계정에서 청구될 수 없는 비용으로 취급하도록 선택하여 소비된 비용을 총소득에서 차감함 ○ 공제액수는 한 해에 15,000달러를 초과할 수 없으나 장애세금크레딧과는 달리 그 조직의 규모나 수익과 관계없이 모든 기업에 적용됨 ○ 이외에도 주정부차원에서 달리 시행되는 직업재활프로그램(Voca- tional Rehabilitation Program), 그리고 참전군인인 장애인에 대한 고용기회세금크레딧(Work Opportunity Tax Credit) 제도가 장애인고용복지제도의 일환으로 시행되고 있음 □ 미국에서의 양자 관계 ○ 장애인세금크레딧은 장애인차별금지법 제정과 함께 장애인차별금지법과 밀접한 관련을 가지며 탄생함. 장애인세금크레딧제도에서의 장애의 의미는 장애인차별금지법상의 장애와 동일. 미국국세청규정은 세금크레딧을 받을 수 있는 비용은 “소기업이 장애인차별금지법의 적용가능한 요건을 준수하게 할 목적으로 그 기업에 의해 지불되거나 부담된 금액”이라고 이 제도가 소기업의 장애인차별금지법 준수를 지원하기 위한 것임을 밝히고 있음(44(c)(1). 그래서 만약 그 기업이 장애인차별금지법상의 요건을 준수하여야할 의무가 없다면 장애인세금크레딧의 자격을 갖지 못함 ○ EEOC는 유권적 해석을 통해 합리적 편의제공의무가 발생하지 않는 ‘현저한 부담’의 해석을 통해 장애인고용복지제도를 이용했는지 여부를 판단의 요소로 하고 있음. 즉 ‘현저한 부담’의 고려요소 중의 첫 번째로 ‘세금크레딧 그리고 공제의 이용가능성 그리고(혹은) 외부의 지원을 고려하여 필요한 편의제공의 성격 및 순비용’으로 하고 있음 ○ 미국 법무부는 공공편의시설 등에서의 이에 해당하면 편의제공의무가 발생하지 않는 기준 즉 ‘쉽게 달성될 수 없는’의 해석에 세금크레딧과 소득공제제도를 소개하고 이 제도가 소기업이 ADA를 준수하는 것을 돕는 것이라고 밝힘 □ 영국의 평등법(EA 2010)의 합리적 편의제공의무 ○ 영국의 2010년 평등법은 합리적 편의제공의무의 규정방식에서 미국의 장애인차별금지법과 달리 일반적인 장애인에 대한 편의제공의무를 규정하고, 이를 각 영역별로 구체적으로 실행하는 방식으로 규정 ○ 영국에서 합리적 편의제공의무는 장애인에 대해 그 의무가 발생하는 방식에 따라 ‘반응적(reactive) 합리적 편의제공의무’와 ‘예상적(anticipatory) 합리적 편의제공의무’로 나뉘며, 후자가 적용되는 영역(서비스와 공공적 기능, 교육, 단체)에서는 관련 의무주체가 사전에 의무를 이행하도록 하고 있음 ○ 영국의 2010년 평등법에서 합리적 편의제공의무는 세 가지 형태로 구성됨. 첫 번째 형태는 해당 주체의 규정, 기준 혹은 관행이 관련 문제에서 비장애인과 비교해서 장애인을 상당한 불이익에 처하게 하는 경우에 그 주체가 그 불이익을 피하기 위해 취하는 것이 합리적인 조치를 취하는 것임. 두 번째 형태는 물리적 형태가 관련 문제에서 비장애인과 비교해서 장애인을 상당한 불이익에 처하게 하는 경우에 그러한 불이익을 피하기 위해 취하는 것이 합리적인 조치를 취하는 것임. 세 번째 형태는 보조장치의 도입이 없는 경우 관련 문제에서 비장애인과 비교해서 장애인이 상당한 불이익에 처해지는 경우에 그 장치를 제공하기 위하여 취하는 것이 합리적인 조치를 취하는 것임 ○ 위와 같은 일반적 합리적 편의제공의무는 2010년 평등법의 부칙에서 각 사회활동 분야에서 구체적으로 적용될 수 있도록 약간씩 변형되어 규정됨. 대부분의 경우 세 가지 형태 모두가 적용되지만, 예를 들어 16세 이하의 학생에 대한 교육기관에서는 두 번째 형태인 물리적 형태와 관련한 합리적 편의제공의무가 적용되지 않음 □ 영국의 장애인고용복지제도 ○ 영국의 일자리접근(Access to Work) 프로그램은 정부의 재량에 의해 실시되는 정책으로 1994년부터 시행되어 오고 있음 ○ 일자리접근프로그램의 지원을 받기 위해서는 2010년 평등법상 규정된 장애와 동일한 장애를 갖고 있어야 하며, 16세 이상이고, 적어도 최저임금 이상의 임금을 받고 있어야 하고 영국 내에 거주하여야 함. ○ 일자리접근프로그램의 지원이 가능한 사항은 예를 들어 다음과 같다. ① 장애인의 직무수행을 가능하게 하는 특수보조장치나 장비 ② 장비가 접근가능하도록 만드는 변환 ③ 건물이 접근가능하도록 하는 건물의 변경 ④ 장애나 건강조건 때문에 공공교통을 이용할 수 없는 사람들이 출퇴근하는데 드는 추가의 비용 ⑤ 시각장애가 있는 사람을 위한 낭독자나 청각장애가 있는 사람을 위한 수화통역자와 같은 사업장의 보조노동자. ○ 일자리접근은 자영업자 혹은 6주미만의 근로자 혹은 채용지원자에게는 상한이 없이 필요한 비용 100%를 지원함. 그러나 6주 이상의 근로자에게는 기업의 규모에 따라 달라지는 최저이용부터 10,000파운드 사이에서 승인된 비용의 80%까지 일자리접근프로그림이 지원하고, 나머지 20%를 사용자가 부담하여야 함 ○ 일자리선택(Work Choice) 프로그램은 복합적 지원이 필요한 장애인을 위한 지원고용프로그램의 일종임 ○ 이 프로그램의 지원을 받기 위해서는 2010년 평등법상의 편의제공 혹은 일자리접근프로그램에 의해 즉시 극복될 수 없는 필요사항이 있어야 하고, 앞서 언급한 바와 같이 복합적 지원의 필요가 있어야 함 ○ 일자리선택프로그램의 지원사항은 일자리진입, 직무수행 기간별로 달라지는데 해당 단계에서의 해당 장애인의 필요사항을 지원하는 것임. 일자리 선택프로그램에서의 지원사항외에 직무코치, 필요정보조언, 상담, 사용자와의 접촉 등 다양한 추가의 지원을 수행함 □ 영국에서의 양자관계 ○ 일자리접근프로그램과 일자리선택프로그램에서의 장애의 정의는 합리적 편의제공의무가 규정되어 있는 2010년 평등법에서의 장애와 동일함. 따라서 양자는 그 적용대상에 있어서 연계될 수 있도록 설계되어 있음 ○ 평등인권위원회(Equality and Human Rights Commission, EHRC)는 법원의 판단에서 고려요소가 되는 관련 행동지침에서 고용과 관련하여 합리적 제공의무를 이행하였는지를 판단할 때의 ‘합리성’ 판단의 고려요소 중의 하나로 ‘(예를 들어 일자리접근(Access to Work) 프로그램을 통한 지원과 같이) 편의제공을 도울 재정적 혹은 다른 지원의 이용가능성’을 들고 있음 ○ 일자리접근프로그램은 이것이 없으면 편의제공의 비용 등이 많이 들어 편의제공이 합리적인 상황에서 사용자의 편의제공의 범위를 넓히려는 것으로 사용자의 편의제공의무를 대체하는 것이 아님을 복지연금부(Department of Welfare and Pension, DWP)는 사용자가 제공하는 것이 합리적인 액수를 넘어서는 추가의 고용비용에 대해 일자리접근이 보조금을 지급한다고 함으로써 분명히 함 ○ 평등인권위원회는 교육분야에서도 합리성 판단의 요소로 ‘1996년 교육법(the Education Act 1996) 제4부에 의거 제공되는 지원의 정도’, ‘학교의 자원과 재정적 혹은 다른 지원의 이용가능성’ 등을 제시함. 또한 평등인권위원회가 이 탄생하기 전의 장애인차별담당기구인 장애권리위원회(Disability Rights Commission, DRC)는 행동지침에서 임대건물과 관련해서도 ‘재정적 혹은 다른 지원의 가능성’을 들고 있음 □ 결 론 ○ 미국과 영국에서는 장애인차별금지법상 차별의 일 유형으로 규정된 합리적 편의제공의무의 이러한 특성을 감안하여, 합리적 편의제공의무의 실현을 보다 폭넓게 하기 위하여 장애인고용복지제도를 적극적으로 활용함 ○ 양국의 차별금지법에서 만약 의무의 주체가 이러한 지원제도를 이용할 수 있는데도 이용하지 않고 편의제공을 수행하는 것이 과도한 부담이 되어 편의제공의무가 발생하지 않는다고 하여도, 이러한 이유로 편의제공을 하지 않는 것은 장애인차별금지법에서 금지하는 차별에 해당하게 하여 이러한 지원제도의 이용을 강제함 ○ 영국의 제도가 합리적 편의제공의무와 장애인고용복지제도의 연계성을 상대적으로 강하게 하여 미국의 그것보다 장애인 편의제공의무의 실현에 큰 효과가 있는 것으로 보임. ○ 한국의 경우 예를 들어 인권위원회가 관여한 판단지침에서는 영국이나 미국에서와 같이 다른 지원의 이용가능성을 판단의 고려요소로 전혀 하고 있지 않다. 그리고 이 판단지침은 국가인권위원회의 공식 지침이 아니고, 공식지침이라고 하더라도 이러한 지침이 법의 해석에서 고려되어야 한다고 볼 수 있도록 하는 관련법상의 근거규정이 전혀 없음. 이렇게 보면 한국에서는 장애인고용복지제도와 합리적 편의제공의무의 관계는 전혀 고려되고 있지 않다고 볼 수 있음 ○ 미국과 영국에서와 같이 장애인차별금지법에서는 정당한 편의제공의무가 있는지 여부를 판단할 때 재정적 혹은 기타의 지원의 정도를 감안하고, 또한 장애인고용복지제도에서는 장애인차별금지법상의 편의제공의무의 실현이 용이하고 확대될 수 있도록 양자의 연계를 강화하는 방식으로 입법적 제도적 보완이 이루어져야 할 것으로 보임

Ⅲ. 기대효과 □ 학술적 기여도 ○ 그동안 학계 및 실무계에서 차별금지법제(장애인차별금지법)와 장애인복지법제(장애인의 사회활동지원)의 연관성에 대한 인식이 부족하였으나, 이 연구는 복지법제와 인권법제의 연결고리를 제시함으로써 향후 종합적 이해를 위한 선도연구로서 의미를 가짐 □ 정책적 기여도 ○ 향후 장애인차별금지법제의 발전을 위한 입법내용의 상 제시함. 특히 차별금지법제의 실효성을 높이기 위해 장애인고용복지제도를 이와 연계할 필요성 그리고 그것의 구체적인 상을 제시하는 것은 향후 관련 법제의 제도적 개선 방안에 중요한 시사점을 제시할 수 있음