토지소유권의 상하효력범위에 관한 법제연구

Abstract

토지는 제한된 공급으로 인하여 지가의 지속적인 상승을 초래하고, 인구의 도시집중화로 인해 대도시 등 특정한 지역에서의 토지수요는 급증하고 있어 토지의 부족현상은 심화되고 있다. 또한, 지상의 조망이나 경관의 보호 및 환경보전 등의 이유로 지하공간과 공중공간을 적극적으로 활용하는 토지의 입체적 이용의 필요성은 점점 대두되고 있다. 그러나, 현재의 구분지상권과 토지수용제도는 토지소유권이 상하무한대로 미친다는 것을 전제로 하고 있어, 사실상 토지소유권의 행사가 불가능한 정도의 깊은 지하나 공중공간에 대해서도 과다한 비용이 발생하고 절차가 지연되는 등이 국책사업에 지장을 초래하는 경우가 빈번하다.

우리 민법은 제212조는 토지소유권의 범위에 관해 '토지의 소유권은 정당한 이익이 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다'라고 규정하고 있다.

그러나, 이 규정은 '정당한 이익'이라는 불명료한 개념의 사용으로 인하여 사실상 그 기능을 하고 있지 못하다. 또한, 도시철도법 등의 개별법에서는 주로 지하부분의 이용에 관한 보상, 허가 등의 관한 소수의 규정들을 두고 있을 뿐이다. 우리 민법은 제212조에서 '정당한 이익'이라는 기준에 의해서 토지소유권의 상하범위를 정하고 있으므로, 정당한 이익의 판단문제가 곧 토지소유권이 미치는 수직적 범위의 결정기준이라고 할 수 있다. 그러나, 토지소유권을 정당한 이익을 기준으로 일정한 깊이와 고도에 따라 토지소유자의 소유권이 인정되는 영역과 부정되는 영역을 도식적으로 구분하는 것은 사실상 불가능하다고 할 수 있다.

따라서, 현행 민법 제212조에서의 '정당한 이익'을 토지소유권이 미치는 상하범위를 획정하는 기준으로 해석하기보다는 전술한 바와 같이 '정당한 이익'의 강도 또는 여부에 따라서 정당한 이익의 강도가 높은 영역에 대해서는 토지소유자에게 전면적인 소유권을 인정하고, '정당한 이익'의 강도가 낮은 영역에 대해서는 토지소유자가 갖는 권능 중 일부분을 국가에게 분리하는 방안을 고려할 수 있다. 이러한 영역을 한계심도와 대심도로 구분하여 한계심도에 대해서는 지표에서의 소유권과 동일하게 사용·수익·처분권능의 소유권을 구성하는 모든 권능이 토지소유자에게 귀속되는 반면, 대심도에 대해서는 처분권을 물건의 소비·변형·개조·파괴 등을 위한 사실적 처분권과 양도·담보설정 등을 위한 법률적 처분권으로 구분하고, 사실적 처분권을 개발권이라는 별도의 권능으로 분리하는 방안도 필요하다. 이에 의해, 대심도에서는 개발권을 국가에 귀속시켜 공공목적을 위한 사업주체에게 설정하는 방안을 제시할 수 있다.

이를 위해서는 토지소유권의 상하효력범위에 대한 기준설정은 각 개별법과의 조화와 일관된 정책수립을 위해서는 한계심도 및 대심도에 관한 구체적인 기본법 형식의 특별법의 제정을 통해서 가능할 것으로 보이며, 이러한 특별법에 의한 토지소유권의 상하효력범위를 설정하기 위해서는 현재의 민법 제212조의 '정당한 이익있는 범위내'를 '법률의 범위 내'로 개정함으로써 소극적 제한주의에서 탈피하여 적극적 제한주의로 전환함으로써 특별법의 입법에 대한 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

이러한 특별별을 제정하는 외에도 장기적으로는 현행의 토지제도를 토지의 입체적 이용에 대비하여 정비할 필요가 있다. 특히, 현행 집합건물에 적용되는 구분소유권제도를 토지에 대해서도 적용함으로써 지하공간의 깊이에 따라 필지구분을 하여 각 필지별로 별도의 권원을 설정하고 이를 공시함으로써 지하공간에 대한 권리관계를 명확히 하여야 한다. 그 외에도 토지의 수직적 이용을 위하여 지하공간의 깊이에 따라 집합건물에 적용되는 구분소유권제도의 도입과 이를 위해서 현재 지적법에 의한 수평적 토지분필과 함께 지하공간에 대한 수직적 분필제도를 도입하는 방안도 장기적으로 고려할 필요가 있다. 또한, 지표에서 시설물이 설치된 지하공간으로의 통행을 위해서는 현재의 통행지역권과 유사한 지하지역권에 관한 규정도 신설할 필요가 있다.

현재 정부는 정부기관과 공공기관을 행정중심복합도시 또는 지역 혁신도시로의 이전을 추진하고 있다. 반면, 이러한 대규모 입지의 지하공간의 이용에 대한 적극적인 이용계획은 나와 있지 않는 것으로 보인다. 그러나, 기존의 지상시설의 개발이 전혀 이루어지지 않는 상황에서 지하에 대한 이용계획을 우선적으로 수립하고, 지상에 대한 개발에 착수하기 이전에 대규모의 혐오시설 등을 지하에 우선적으로 설치함으로써 향후 발생할 수 있는 방사물폐기장의 입지선정 등을 둘러싼 갈등요인을 사전에 예방할 수 있을 뿐 아니라, 각종 대규모 혐오시설의 설치를 위한 과다한 비용을 절감할 수 있을 것으로 생각된다. 또한, 행정중심복합도시 및 지역 혁신도시의 입지는 사유지와는 달리 국가나 공공기관이 소유권을 취득하게 되므로 지하공간의 이용에 있어서 소유권에 관한 문제가 발생하지 않으므로, 자유로운 지하공간에 대한 이용·개발이 가능하다는 점에서 국제적으로 지하공간에 대한 대규모 개발경험을 선점하여, 이에 대한 법·제도 및 엔지니어링기술을 해외에 전파 및 수출할 수 있고 또한, 정부가 혐오시설의 유치에 대해서 모범을 보여 안전성 등에 대한 국민의 우려를 불식시킴으로써 각종 지역에 대한 혐오시설의 유치 및 지하공간의 개발을 적극적으로 확산할 수 있는 계기로 삼아야 할 필요가 있다.