보호구역 관리실태 및 법제정비 방안연구

Abstract

연환경과 문화유산의 보전 그리고 자원관리와 토지이용의 고도화등을 목적으로 지정·운용되는 현행 법령상의 각종 보호구역 제도는, 선행연구 결과들이 지적하고 있는 바와 같이, 종래 [点의 사고]를 기초로 [고립된 섬]처럼 운용되는 가운데, 감시자와 사업자의 역할분담을 정립하지 못하고, 또 상호대립하는 이해관계들의 조화를 유도하지 못함으로써 지정후의 관리가 실효성을 거두지 못하고 보호구역을 둘러싼 사회경제적 갈등을 낳고 있다. 보호구역의 지정기준과 위계 그리고 행정절차의 적정(due process)에 관한 개선방안들도 나름대로의 한계를 지니고 있다.

보호구역을 규율하는 현행 법령들의 관리체계와 보호구역들의 운영실태를 분석하면, 보호구역 관리제도는 금지와 허용[약간의 유인(incentive)을 포함한다]을 중심으로 하는 명령통제형 [타율의 질서]를 벗어나지 못한다. 일방적인 의사결정 모델에 기초한 하향식 규범체계는 각종 보호구역들의 운영에서 술래와 술래잡이의 숨바꼭질[이해관계의 대립]을 초래할 뿐, 보호구역의 지속가능한 이용체계를 이끌어 내지 못하였다. 이러한 제도적 한계는 법집행 비용에 비하여 낮은 효율을 낳거나 아니면 아예 지정후 관리를 포기하는 [행정의 방관]을 초래하기도 한다.

21세기에 접어들면서 세계보전연맹(IUCN)등을 중심으로 한 국제사회는 실정법 질서에 바탕을 둔 보호구역 관리체계가 잘 작동되지 되지 아니함을 인식하고 이를 극복할 수 있는 대안으로서 [지역공동체의 관습법 등에 기초한 전통적 이용질서]를 존중하고 [경계를 초월하는 이익들의 보호]라는 관점에서 새로운 관리 틀을 실험하고 있다. 제3세계에 속하는 보호구역들을 연구한 학자와 활동가들은 보호구역내외의 다양한 이해관계자들이 합작으로 상호 이익을 교환(win-win)할 수 있는 [보전유인협약]등 새로운 사회계약(new social contract)에 기초한 協治(governance) 모형을 제시한다.

보호구역의 합리적 관리를 위한 신사회계약이 성립되기 위하여서는 실정법 질서가 이를 수용하여 사회계약이 적용될 수 있는 공간적 범위를 설정하는 한편 사회계약의 체결과 이행을 담보할 수 있는 행위 주체와 의사결정 방식등에 관한 기본적 틀을 마련하여야 한다. 보호구역을 규율하는 영국·미국·독일·일본·스웨덴등 선진사회의 보호구역 관련 법제는 新社會契約에 기초한 協治(governance) 모형을 수용하지 아니한다. 그러나 선진국과 사회경제적 기초를 달리하는 개발도상국가들 또는 [국토계획과 환경계획간의 대화]가 미흡한 우리 나라에서는 보호구역의 지정과정과 지정후의 보전 및 이용을 둘러싼 사회적 갈등을 해소하기 위한 제도적 틀(system)의 개선이 절실하다.

새로운 보호구역 관리 모델은 한국 전통사회의 洞契 등에서 볼 수 있는 바와 같은 공동체(community) 질서에 기초하여야 한다. 하향식 금지(off)와 허용(on)의 단순질서에 기초한 현행법제의 신호등모델(on-off model)이 이해당사자들을 하나의 질서 안에 포섭하지 못하고 [1 대 1]의 이해관계 대립을 극복하지 못함을 감안하여 공동체 모델은 우선 보호구역 지정 전에 이해관계자들의 범위를 특정하고 그들을 새로운 사회계약의 동반자로 끌어들여야 한다. 그들에게 미래상을 제시하고 상호 교환이 가능한 이익의 내용을 제시하는 각본이 사전에 준비되어야 한다. 현행법 질서가 신호등 모델에 비유된다면 새로운 공동체 모델은 연극(play)모델에 비유될 수 있다. [연극모델]에서는 참여적 의사결정에 바탕을 둔 [다자간 협약]등에 의하여 구성원 상호간의 권리의무 관계를 형성하는 이행수단의 확보가 가능하다.

연극 모델에 의한 [공동체형 보호구역]이 잘 작동될 경우에, 실정법 질서는 보호구역의 이용방식 또는 행위제한 등에 관한 종래의 강행질서를 완화시키는 유연한 접근이 필요하다. 관련 법률에 공통적으로 규정된 국가·지방자치단체 또는 국민들의 보호·협력 책무는 윤리장전에 불과하다.

당사자들이 참여하면 좋고 아니면 어찌 할 수 없는 추상적 행정계획(plan)들을 당사자 상호간의 구체적 권리의무 관계로 바꾸는 프로그램[多者間 協約]이 필요하다. 생태계보전지역내 임산물 채취의 허용 또는 습지보호구역 이용자에 대한 이용료 징수와 같은 유인(incentive)장치들이 다자간 협약의 이행을 담보하는 수단으로 원용되어야 한다. 멀리 떨어져 있는 행정공무원들로 하여금 보호구역을 지키게 할 것이 아니라 보호구역 인근의 주민들을 [피규제자에서 감시자로] 전환시켜 보호구역을 실제 보호하는 [주인공]의 지위를 부여하여야 한다.

보호구역을 둘러싼 새로운 사회계약을 작동시키고 그 이행을 담보하기 위한 연극 모델을 실정법 질서에 어떻게 수용할 것인가에 관하여서는 신중한 접근을 요한다. 입법자 내지 관할 행정기관들은 오랫동안 굳어온 타율적 강행질서를 자율적 협약질서로 바꾸는데 주저할 것이다. 따라서 보호구역을 규율하는 현행 실정법상의 [최소한의 강제질서]는 유지하되, 공동체의 협약질서가 잘 이행되는 한도내에서 보호를 위한 금지와 명령을 완화시키는 [수권조항]을 규정하여야 할 것이다.

자연환경보전법에 근거한 [생물다양성 관리계약]이나 환경부와 산림청간의 [국립공원내 산림관리협약]등은 보호구역의 강행질서를 자율질서로 대체할 수 있는 가능성을 시사한다. 물론 수십 종류의 보호구역 전반에 걸치는 관리모델의 변화를 도모하기 위하여서는 토지이용규제기본법과 같이 새로운 입법장치가 필요하지만, 혁신적 입법에 대한 부담이 예상되기 때문에 국토기본법, 환경정책기본법 또는 산지기본법등 각 부처가 소관하는 기본법에 수권조항 내지 지도조항을 두어 관련 법률들에 확산시키는 대안을 모색할 수도 있다.