보호구역 관리모델의 응용을 위한 법제연구

Abstract

각종 연구들은 보호구역들의 실태를 분석하고 보호구역들을 일관되게 관통하는 명령통제형 관리방식을 개선하거나 권역별 통합관리 방식을 모색하였지만, 그것만으로 불충분하여, 이 연구에서는 권역별 특성과 조건들의 차이에 주목하면서 여건에 알맞는 관리 모델들을 유형화하고자 한다. 이 연구에서는 각종 보호구역중 국립공원(national park)을 주요 소재로 다룬다. 이론연구와 사례분석 등을 통하여 보호구역의 자연지리적 특징과 사회경제적 조건들이 다르면 규제의 틀과 정도 그리고 관리방식이 달라질 수 있음을 살피고 관리 즉 ｢규제의 차별화｣를 위하여 어떠한 제도정비가 필요한가를 제시한다. 보호구역을 규율하는 현행 법령들의 관리체계와 보호구역들의 운영실태를 살펴보면, 보호구역 관리제도는 금지와 허용[약간의 유인(incentive)을 포함한다]을 중심으로 하는 명령통제형 ｢타율의 질서｣를 벗어나지 못한다. 일방적인 의사결정 모델에 기초한 하향식 규범체계는 각종 보호구역들의 운영에서 술래와 술래잡이의 숨바꼭질[이해관계의 대립]을 초래할 뿐, 보호구역의 지속가능한 이용체계를 이끌어 내지 못하였다. 이러한 제도적 한계는 법집행 비용에 비하여 낮은 효율을 낳거나 아니면 아예 지정후 관리를 포기하는 ｢행정의 방관｣을 초래하기도 한다. 각종 보호구역들을 통일적․체계적으로 관리하기 위한 방안의 하나로서 별도의 기본법 또는 특별법을 제정하는 방법이 제시되기도 한다. 기본법의 경우에는 다른 관련 법률들을 아우를 수 있다는 면에서 매력적이지만 특정 부처가 관련된 법제 전체를 관할하는데 대한 부처간 저항 때문에 기본법의 실효성이 대체적으로 떨어진다. 다른 한편 보호구역 관리 특별법의 출현은 법적안정성에 여러 가지 문제점들을 노정시킨다. 특별법의 홍수를 피하면서 같은 효과를 거둘 수 있는 방법을 찾아야 한다. 그 대안으로서 프로그램법을 제안한다. 이는 지역별 또는 사업별로 특정한 정책을 이행할 수 있는 프로그램을 구체화시키는 법률을 의미한다. 보호구역의 체계적 관리를 위한 프로그램법은 사업목적과 사업비 그리고 기간을 특정하고 여기에 참여하는 주체들의 역할분담과 권리의무 관계를 구체적으로 이행하고 관련 절차들을 상세하게 규정하여야 한다. 일반법을 최대한 원용하고 다른 법률들에 대한 우월적 지위를 고집하지 아니하여야 한다. 공동 프로그램법은 관할 행정청과 사업자를 포함한 모든 이해당사자들이 모여서 함께 프로젝트를 꾸미고 공평한 계약을 체결할 수 있는 차원의 정책시행법을 내용으로 하여야 할 것이다. 이를 위하여서는 먼저 관할 기관간 워크숍이 선행되어야 한다. 다음에 이해관계자 등의 청문을 거쳐야 한다. 그리고 관리 모델에 기초한 공동 프로그램(안)을 수립하고 관계 기관간 양해각서(MOU)의 체결 및 이행이 뒤따라야 한다. 공동 프로그램의 운영성과에 따라 관련 법률들을 개정하여야 할 것이다. 보호구역과 관련된 법률들마다 중심 모델의 설정하여야 한다. 즉 1法1型을 제안한다. 다음에 적용범위를 축소시켜 공간적 중첩을 회피하여야 한다. 1개의 구역에는 1개의 보호구역만을 설정한다. 즉 1區1保를 제안한다. 아울러 규제의 감량이 필요하다. 행위제한의 단순화를 제안한다. 관련 법률간의 대화체계를 마련하여야 한다. 공간적 중첩이 불가피할 경우에는 독자적 관리체계 대신에 다른 법률체계를 최대한 원용한다. 끝으로 절차의 적정화(due process)를 이룩하여야 한다. 사전통지(prior notice)와 당사자 청문(hearing)은 절차적정의 핵심이다. 국민신탁(national trust)은 보호구역내 토지소유질서를 재편하여 보호구역 관리상의 갈등을 해소하는 새로운 방안으로 대두되고 있다. 국민신탁법(2006년 3월)의 제정과 이에 근거한 국민신탁법인의 출범은 초기 信託運動의 흐름을 계승한다. 즉 국민신탁법은 문화유산 및 자연환경자산에 대한 “민간의” 자발적인 보전․관리 활동을 촉진함(제1조)을 목적으로 한다. 국민신탁 운동은 그 주체와 방식 그리고 법률관계 등에서 1990년대 한국 사회에서 태동된 ｢공동소유｣ 운동의 한계를 극복하고자 한다. 사단 또는 재단에 의한 공동소유는 “소유”를 목적으로 하지만 국민신탁은 “신탁”을 목적으로 한다. 전자에서는 출연자의 법적지위가 보장되지 아니하며 공동소유 재산은 처분이 가능하기 때문에 그 법적안정성은 운동단체의 도덕률에 의존한다. 한편 공동소유 재산은 개발에 대한 법적 대항력이 없다. 공동소유 운동에서는 농지를 취득할 경우에는 법인명의의 취득이 불가능하기 때문에 법인 대표자 등의 이름으로 명의신탁하는 방법을 구사하여야 한다. 국민신탁은 이러한 한계들을 넘어서는 법적 장치들을 갖추었거나 추진 중이다.