재정분권화를 위한 지방세법률주의의 개선방안연구 : 법정외세의 도입방안을 중심으로

Abstract

현재 우리나라의 국가재정과 지방재정을 비교해보면 국세 대 지방세의 비율이 80%대 20%로서 지방세로 인건비도 해결할 수 없는 지방자치단체가 전체의 약 61%에 이르는 151개 지방자치단체에 이른다. 이러한 열악한 지방재정제도를 개선하기 위한 방안으로서 국세를 지방세로 전환, 국세와 지방세의 교환, 지방소비세의 창설, 공동세의 창설 등의 개선방안이 논의되고 있다. 지방재정을 확충하기 위하여 2005년 강원도에서 생산되는 시멘트에 대한 목적세 부과를 추진한 적이 있었고 원자력발전소가 위치해 있는 지역에서는 지방세로서 원자력세, 부산에서는 항만컨테이너의 운행으로 인해 교통혼잡, 도로파손 등을 보전하기 위하여 지방세로서 컨테이너세 등을 지방세법에 지역개발세로 규정하고 있는데 이러한 방안도 역시 지방세법률주의의 범위를 벗어나는 것이 아니다. 지방자치단체의 재정확충 나아가 재정자주권의 확보를 위해서는 위와 같은 지방세법의 여러 개선방안을 강구하는 것도 중요하지만 무엇보다도 지방자치단체에 의한 지방세 창설, 부과, 징수를 보장해 주는 것이 중요할 것이다. 즉, 지방자치단체에 새로운 지방세의 세목을 신설할 수 있는 조세창설권을 부여하는 방안이다. 이러한 지방자치단체의 조세창설권은 헌법상의 조세법률주의와 법률유보원칙에 위반한다는 것이 일반적인 견해이나 이와는 달리 지방자치단체는 헌법 제117조에서 보장하고 있는 재정고권에 근거하여 새로운 세목의 신설, 즉 조세창설권을 가질 수 있다는 견해도 제시되고 있다. 지방자치단체의 조세를 자주적으로 창설할 수 있는 방안이란 조례로서 지방세의 세목이나 세율 등을 자주적으로 설치할 수 있게 하는 것인데 이러한 방안으로서 검토할 수 있는 것이 바로 일본에서 시행되고 있는 법정외세제도이다. 본 과제는 우리나라의 경우 헌법과 지방세법의 해석뿐만 아니라 헌법재판소, 대법원의 판례상 좁게 해석하고 있는 자주재정권 내지 재정자주권의 범위를 확대하여 지방세법에서 정한 세 이외의 세를 조례로서 창설할 수 있는가에 대하여 지방자치의 본질적 요소와 관련하여 논의를 전개하고 이를 바탕으로 하여 제도적인 연구로서는 일본의 법정외세제도를 검토, 분석하는 것을 그 연구목적으로 하고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 본 과제는 비교법적인 연구방법을 택하여 헌법과 지방세법상의 원칙인 조세법률주의와 이에 대비되는 지방세조례주의에 대하여 독일, 미국, 일본 등 주요 외국의 지방세에 대한 입법례를 중심으로 연구를 진행한다. 특히 지방분권 내지 재정분권화와 관련한 해석론에 대하여는 일본의 법정외세 제도에 관한 논의를 기본연구로 한다.