행정법상 금전적 제재수단의 적정성 제고를 위한 정비방안 연구

Abstract

행정법상 대표적 금전적 제재수단으로서는 과태료, 과징금 그리고 이행강제금 등이 있다. 이 가운데 특히, 이미 입법상 일반화된 과태료와 과징금의 경우, 의무위반행위의 내용과 정도에 비하여 제재적 처분기준에서는 이를 고려하지 않고 과도한 금액 또는 제재처분을 규정하고 있어 의무위반자와 행정청간의 끊임없는 갈등과 분쟁의 요인으로 작용하고 있어 문제시 된다. 그리고 이행강제금의 경우, 그 법리적 성격의 규명에 관한 논의는 물론 산정기준과 불복절차에 관한 실무상 집행공무원과 의무위반자 간 논란이 항시 되어지고 있다. 이와 같은 문제점에 대하여 연구자는 일반화된 금전적 제재수단으로서의 각 제도가 가지는 특성과 아울러 의무위반자의 의무위반행위와 처분기준(금액) 간 비례의 원칙과 평등의 원칙을 적용하여 그 부과기준의 적정성을 도모함과 아울러 부과절차와 불복절차 등의 문제점을 함께 고찰하여 정비방안을 제시하여 보고자 하였으며, 연구자는 이를 금전적 제재수단의 합리화 방안으로 이해하고자 하였다. 행절질서위반행위에 대한 제재수단으로서의 과태료와 기타 다른 성격의 제재수단을 병과하는 것은 입법자의 의지로써 의무위반행위에 대한 제재적 효과를 가장 효율적으로 생산하기 위한 것으로 고려되어진다. 그러나 경우에 따라 국민의 입장에서는 납득할 수 없는 과잉 제재적 효과를 발생하고 이는 곧 국민과 행정청간의 신뢰를 무너뜨리는 요소로서 작용하고 있다. 때문에 연구에서는 법규정상 병과되는 경우를 크게 4가지로 구분하고(①과태료-영업정지, ②과태료-벌칙, ③과태료-과징금, ④과징금-벌칙) 이에 대한 분석과 정비방안을 제시하고자 하였다. 또한 휴․폐업신고의무 위반에 대한 삭제 원칙은 현행 이를 규정한 각 개별 법률의 입법목적과 신고대상을 고려하지 않고 있음으로 타당하지 않을 수 있기에 각 개별법상 휴․폐업신고의 대상이 되는 업무가 공익성을 가지는 경우와 그렇지 않은 경우로 구분하여 삭제함이 타당함. 또한 이러한 삭제의 경우 대비안의 제시 또한 고려하여야 할 것이다. 또한 “특정기관에 대한 유사명칭사용금지 규정의 입법취지는 현대생활에 있어 인터넷의 괄목할 만한 성장 및 이용자의 법인식의 변화 그리고 법인설립에 있어 주무관청 등의 주의의무 강화 등으로 인하여 그 입법취지가 무색하게 되는 경향에 있음. 때문에 특수법인에 해당되는 기관에 대한 유사명칭 사용은 폐지하고, 다만 해당 기관의 특별한 의무유지 사유가 인정될 경우에 한하여 존치하도록 함.” 이라는 특수법인에 대한 유사의무사용 금지의 원칙적 폐지를 논한 바 있다. 그러나 이와 같은 특수법인이 가지는 사회적 지위에 대한 고려시 다소 무리가 있음을 인식하게 되었으며, 이와 같은 유사명칭금지의무에 있어 현행과 같이 나타나는 부과금액간의 현격한 차이는 비제재화 방안에 대한 정비방안이라기 보다는 부과기준이 과도한 경우 또는 부과기준이 형평에 맞지 않는 경우로 설정함이 보다 타당할 것으로 인식되어 진다. 차수규정의 확대 적용에 관하여 연구자는 과태료부과기준의 합리화를 위한 입법적 정비안의 큰 축은 비제재화와 제제의 적정성 도출방안으로 축약되어지며, 이는 위반사항의 성격을 중심으로 그 구체화내지 세분화를 통한 적성성 도출에 의미 있음을 강조한 바 있다. 그러나 “경미한 또는 과도한” 위반행위 자체에 대한 세분화가 용이한 것은 아니라고 사료되어지고, 더욱이 법리적 측면에 있어 일반적 행정제재처분(영업정지 등)과는 달리 금전적 제재라는 특성에 기인하여 제1차 처분시 경고 또는 시정명령 등의 처분규정을 선행시키는 것은 다소 무리가 있음을 문제의식으로 제시하였다. 이러한 문제인식에 근거하여 ｢질서위반행위규제법｣에서 집행행정청 및 법원에 감경에 대한 요건을 명문화 하였다고는 하나 실무에 있어 집행공무원 등의 입법취지에 상응하는 재량권행사 여부는 의문시됨을 차수규정 확대 적용을 위한 근거의 하나로서 언급한 바 있다. 이미 다수의 개별법령에서 규정되고 있는 차수규정의 확대적용을 위하여서는 무엇보다, ① 적용대상을 확정하고, ② 차수규정에 있어 입법적 형식의 주요요소인 의무위반행위에 대한 단계적 차수 및 부과기준에서 차수산정을 위한 일정기간을 설정하고, ③ 단계적 차수에 대한 부과금액의 비율에 대한 기준안이 마련되어져야 할 것이다. 과징금 부과기준의 합리화를 위한 정비방안으로서는, ① 실무상 그리고 법리상 항시 논의 시 되어오던 과징금과 기타 행정제재의 병과에 대한 분석을 통하여 의무위반자의 입장에서 사실상 이중 제재적 효과를 발생하여 과도한 제재적 처분으로 인식되어질 수 있는 과징금- 형벌의 병과규정에 대한 비제재화, ② 과징금 부과기준의 명확화 (과징금 부과 시 고려사항 - 부과액산정을 위한 부과기준, 산정방법 그리고 집행공무원의 위반행위에 대한 재량권 행사를 위한 부과 시 고려사항 및 가중․감경기준, 납부유예-분할, 과징금산정방법의 규정화)의 도출 및 ③ 현행 부당이득 환수적 과징금에 관한 부과기준에 관하여 하위법령에 별표를 통하여 보다 구체적으로 규정하고 있는 경우는 8건에 해당하고 있고, 이와 같은 별표를 따로이 규정하여 부과기준을 입법화하는 것은 관련 국민의 입장에서는 보다 자신의 의무위반행위와 자신이 부과 받게 될 과징금액의 산정과 내용에 관하여 용이하게 접근할 수 있는 장점이 있고 집행공무원의 입장에 있어서도 빈번히 발생하는 과징금 관련 분쟁에 대한 사전적 판단의 척도로서 자신의 재량권행사를 보다 명확히 할 수 있는 장점을 부각하여 하위법령상 과징금 부과기준 별표를 통한 구체화 방안을 제시하고자 하였다. 이행강제금의 부과기준 합리화에 관한 정비기준안은, ① 현행 21건의 법령중 9건의 법령에서 부과주기에 관하여서는 “1년에 2회”로 규정하고 있으나, 이들 법령은 물론 타 법령에 있어서도 시정명령을 받은 후 시정명령을 이행하지 아니한 데에 대한 부과회수의 상한에 대해 정해져 있지도 대통령령에 위임되어 있지도 않음에 대하여 법적 규정의 신설을, ② 이행강제금의 부과고지가 있은 후 납부기간이 만료되기 전에 위법상태를 해소한 경우, 그 해소된 기간만큼은 부과금액을 감액하여 재부과 하여야 하는지, 또는 재부과시일이 소요된다면 이미 납부한 금액에서 해당분을 환급하여야 할 것인지의 여부에 대하여 건축법의 예에서와 같이 위법상태를 해소한 경우, 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지되며, 이미 부과된 이행강제금은 징수하도록 하는 규정을 두어야 함을 7건의 법률을 대상으로 제시하였으며, ③ 이행강제금의 불복절차에 대한 논의의 전개와 아울러 현행 농지법 등 총 4개의 법률에서 아직도 규정되고 있는 과태료부과절차의 준용규정에 대한 정비안을 제시하여 보았다. 이와 같은 정비안의 제시는 향후 금전적 제재처분에 있어 집행공무원의 입장에서는 보다 투명한 재량권 행사를 위한 척도로서, 그리고 의무위반자의 입장에 있어서는 자신의 의무위반행위에 대한 예측가능성을 확보하는데 도움을 줄 것으로 기대되며, 종국적으로는 국민의 실질적 권익의 향상과 법질서 확립에 이바지 할 것으로 기대된다.