민관협력[PPP, Public Private Partnership]활성화를 위한 법제개선연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 민관협력의 개념 ○ 민관협력이란 행정주체가 전면적으로 담당하였던 공적 서비스업무를 “행정주체”와 “민간”이 서로 역할분담을 하여 파트너쉽의 형태로 공적 서비스 업무를 수행하는 새로운 수법을 의미 ○ 형태로서는 민간위탁, PFI(Private Finance Initiative), 지정관리자제도, 민영화, 산학협력 등이며, 이 경우 민간의 개념에는 기업, 산업체, 학계, NGO등 공공부문 이외의 모든 대상을 포함 ○ “민”과 “관”의 파트너쉽에 의한 공적 업무의 수행은 정부와 민간이 서로의 장점을 활용, 공공서비스의 질적 향상과 비용절감 및 민간부문의 새로운 비즈니스기회, 고용증대 창출 등 경제 활성화에 기여하는 시스템으로 인식 □ 현행 우리 민관협력제도의 문제점과 연구목적 ○ 공공서비스업무에 관한 중앙집권적-, 관료중심적인 사고가 강하고 현재의 성숙된 사회 환경을 반영하지 못한 결과 공공부문에 의한 직접공급을 전제로 한 경직적 구조 유지 ○ 민관협력 사업수행 상 의사결정의 지체, 공적업무수행비용의 분담, 타인에 대한 손해발생시 손해배상책임의 분담 등 대내적 사업운영에 관한 그리고 대외적 민관협력사업 진출 등 민관협력을 촉진하고 조장하는 법적, 제도적 기반 미흡 ○ 즉 민관협력제도 운용과 이를 통하여 발생하는 문제점 및 실무상 사업의 체계성과 연속성을 확보하기 위한 법제정비 및 개선방안의 도출이 매우 시급히 요구되고 있음 ○ 본 연구는 민관협력 본격화시대에 대비, 공공서비스의 민간개방을 추진하기 위한 법적 환경의 정비에 중심을 두고 현행 관련 법제의 문제점과 과제를 진단하고, 민관협력을 촉진하기 위한 법제 개선방향을 도출함에 목적이 있음

Ⅱ. 조사 및 분석결과 □ 민관협력제도의 유형 ○ 정부업무의 민간위탁 (Outsourcing) - 정부기능의 민간위탁은 기능담당 주체로서 공공부문으로서의 행정부문과 민간부문이라는 대립되는 주체를 설정, 기능의 성격상 정부기관이 해야 할 일들을 능률성이나 민간부문의 자율화 등을 이유로 민간기관이 처리하게 하는 방법 - 최근 정보통신기술 분야에서 공공부문 조직 내에 적절한 인력이나 전문성이 없는 경우가 많아 민간위탁이 급증하고 있으며, 효율성과 전문성 차원에서 정부업무를 협회와 공공기관 등에 위탁하는 경향이 증대 ○ 민관합작 : 공공프로젝트의 공동소유 또는 공동투자 - 합작(joint venture)은 투자, 위험, 수익, 책임과 의무 등을 민관이 포괄적으로 공유하면서 상호 협력하는 형태를 의미 - 최근 민관합동으로 미국 내에 국제곡물회사를 설립할 예정이며, 추진형태로는 aT(농수산물유통공사) 주축으로 실수요업체, 종합상사, 운송업체 등이 참여하는 컨소시엄 형태로 운영될 예정 - 문제점 다양한 추진 방식에 비하여 그 합작의 참여사업의 범위가 매우 제한적이라는 문제점 대두 ○ 민간에 대한 지원 - 정부가 공익을 위하여 필요한 서비스의 제공이나 시설의 구축에 민간부문의 투자를 유인하기 위하여 보조금, 주식 매입, 대출 지원 및 보증 등의 형태로에의 지원방법을 의미 - 문제점 주로 지방자치단체가 중심이 되어 진행되기 때문에 담당 공무원들이나 민간부문에서의 관리부실로 예산낭비내지 남용 등의 위험이 클 수 있다는 우려와 함께 사례가 많이 제기되고 있는 실정 ○ 민영화 - 민영화(Privatisierung, Privatization)란 민간이 공공부문의 역할을 완전히 대체하는 것으로 소유권과 운영권을 민간에게 넘기되, 독과점으로 인한 폐단 등을 방지하기 위하여 공공부문에서 직간접적으로 일정한 소유지분을 보유하면서 최소한도의 감독을 유지하는 방식 - 행정기능의 민영화는 행정임무의 담당인 민간에게 위탁되는 것으로서 임무자체의 민영화와는 구별되는 개념. 이러한 행정기능의 민영화는 임무가 실현되는 단계라는 관점에서 크게 계획, 수행, 재정, 통제 등 네가지로 구분 □ 민관협력제도 운영 현황 ○ 현행 우리나라 민관협력 운영은 주로 행정안전부 주관 하에 지방자치단체별 복지, 환경, 문화, 정책홍보, 부패방지, 취업, 예산 등 각 개별 분야에 있어 추진-실행되어지고 있음 ○ 또한 각 부처별로 다양하게 복지사업에 관한 민관협력사업이 시행되고 있으며, 고용촉진을 위한 상의, 소상공인지원센터, 고용안정센터 등이 연계한 취업 민관협력사업, 부패방지 분야에도 청렴국민감시관, 움부즈만 제도 등을 민관협력 방식을 통하여 시행 ○ 해외부문에 있어서도 ODA의 민관협력사업 등을 중심으로 다양한 분야에서 민관협력이 활성화 되고 있는 실정 □ 민관협력제도 관련 법제현황 ○ 민관협력에 관한 현행 우리나라 관련 법령은 민관협력의 개념의 다양성만큼이나 그 내용과 유형에 따라 다양하게 입법화되고 있음. 이는 곧 민관협력 대상에 대한 포괄적인 육성, 촉진, 진흥, 지원 등에 관하여 각각의 행정영역과 민관협력의 추진유형에 근거하고 있음 - 민관협력의 내용에 따른 법령 현황 · 민간과 공동으로 일정한 사업을 장기간 하는 행위에 관한 법령 · 민간과 단기간 또는 일회적으로 공동으로 추진하는 행위에 관한 법령 · 정부의 역할을 민간이 할 경우 인센티브를 주는 법령(사회복지 사업분야) · 정부의 역할을 계약을 통하여 민간에게 위탁하는 내용에 대한 법령 · 단순하게 특정 민간의 협력을 유인하는 법령 · 협회·단체 등 비영리기관 등에게 지원을 함으로써 민간의 협력을 유인하는 법령 · 불특정 민간, 집단 등에게 지원을 함으로써 민간의 협력을 유인하는 법령 - 법령 유형별 현황 · 기금을 설치하여 민간의 영리, 비영리 활동을 직?간접 지원하는 민관협력 · 보조금을 통해 민간의 활동을 지원하는 민관협력 : 보조금의 예산 및 관리에 관하여서는 일반법으로서 보조금예산의 편성·교부신청·교부결정 및 사용등에 관하여 기본적인 사항을 규정함으로써 효율적인 보조금예산의 편성과 그 적정한 관리를 기함을 목적으로 하는 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률이 존재. · 공기업 및 민간공동투자 관련 법령 · 연구관련 공공기관, 별도 법인이 민간의 연구개발을 지원하거나 공동으로 연구하는 등 연구관련 민관협력 · 비연구 공공기관이 민간의 영리, 비영리활동을 간접적으로 지원하는 민관협력 · 민간위탁을 통한 민관협력 · 외국의 투자유치 또는 우리의 해외투자 확대를 위한 관련 법령

Ⅲ. 민관협력활성화를 위한 입법 정책적 제언 □ 제도실효성 제고 및 활성화를 위한 입법정책적 제언 ○민관협력제도의 성공적 구현을 위한 요건의 공유 - 민관협력의 성공적인 구현을 위한 성공요건으로서의 1차적 조건은(민간협력의 적용 필요성과 논거의 존재 및 체계적 접근법의 채택 등) 민관협력의 성립 및 운영단계를 관통하여 지속적인 의의를 가지는 일반 원칙적인 것으로서 2차적 조건의 토대가 되는 핵심적 조건을 의미 - 민관협력제도의 성공적 구현을 위하여서는 위에서와 같은 제1차, 제2차 성공요건에 관한 정부와 관계 국민 간 인식의 공유가 반드시 수반되어져야 할 것이며, 이에 근거한 법제정비가 되어야 할 것임. □ 제도실효성 제고 및 활성화를 위한 법제 정비안 ○ 민관협력사업에 관한 기본법 제정 - 보조금 이외의 지원, 촉진, 육성 등에 관한 법률의 민관협력 대상에 관한 과도하게 많은 산업별, 기술별 등의 유형화에 따른 개별화·다기화 등으로 인한 실무집행 공무원은 물론 관계 국민의 혼란 야기. 이를 총괄적으로 포섭하는 기본법 제정의 필요성 - 또한 연구개발사업에 있어 현행의 과도한 개별법령의 존재로 중복지원 우려 및 효율성 저하 문제 발생. 이를 개선하기 위한 지원 원칙, 방향, 기획, 평가 등과 중소기업 중심의 협력 강화 및 불필요한 간섭 최소화함을 기조로 하는 기본법 제정의 필요성 - 아울러 2010년 처음 시작된 해외 민관협력을 위한 정부재원 확대 방안과 민간투자에 대한 조세 감면 등 인센티브제도를 강화한 해외 민관협력에 관한 기본법 제정 요망 ○ 민관협력사업상 보조금 지급 투명화 - 민관협력의 대표적 유형으로서의 보조금 지급에 있어, 집행상의 불투명성과 민·관의 부담기준에 관한 명확한 규정의 미비 및 일회적이며 사후평가가 결여된 보조금지급 결정과 항속성 등으로 인한 문제 발생 - 이에 대하여 5년, 7년, 10년간을 단위로 하는 일몰제를 도입하는 방안과 분기별 또는 반기별 공모제도의 도 및 평가 후 계속여부 결정하는 방안 등의 검토와 법제화 필요성 ○ 민간위탁사업상 절차적 신속성과 용이성 확보 - 민간위탁의 경우, 관련 법령의 다양화로 인한 문제점에 대하여 일정규모 이하, 비 지속적인 경우는 포괄적인 근거를 토대로 가능하도록 절차상의 신속성과 용이성 제고를 위한 법제화 요망 - 현행 관련법령의 중심 기조인 공공기관 중심의 위탁에서 탈피, 제도취지에 상응하는 실질적인 민간에 대한 위탁 범위를 실질화하여 그 범위를 확대하는 방안에 관한 법제화 요망 ○ 사업상 손실분담체계정비 및 권리구제 수단 확충 - 사업 운영상의 주요한 결정이 민,관 공동으로 이루어진 경우, 발생된 손해는 그 배상 책임을 민?관이 공평하게 분담하는 것이 타당하나, 경우에 따라서는 당해 사업에 투자한 자본의 비율로 책임분담을 하는 방안 고려 - 민관협력 사업주체의 배상능력을 상회하는 손해가 발생한 경우, 행정청이 그 나머지 손해에 대한 배상책임을 져야 할 것이라는 점에 대해서는 대체적으로 긍정. 그리고 사업에 대한 행정청의 감독상 오류가 있는 경우, 국가배상책임 인정화 방안 검토 - 장기간의 기간을 걸쳐 이루어지는 민관협력 사업의 경우, 사업손실상의 결손이나 사업폐지시의 리스크분담에 관한 사전 합의 법제화 필요성 검토. 이에 관한 내용은 계약에 포함되어야 할 것이나, 사전에 예상하지 못한 사정 변경으로 사업이 중단되거나 폐지하고자 할 경우, 민·관 간의 손실분담이 순조롭게 이루어져야 할 것이나, 현재 이와 같은 문제에 대응할 수 있는 입법적 조처가 이루어지지 못하고 있는 실정

Ⅳ. 기대효과 □ 민관협력제도의 성공적 구현에 따른 국가경쟁력 제고 ○ 민관협력은 현대 행정국가가 활용할 수 있는 선진화된 국가 운영 시스템이라 할 것이며, 이의 실효적인 구현을 위하여서는 민관협력에 대한 주체 간 인식 공유에 근거한 이를 구체화 하는 법제를 통하여 구현 가능 한 것임 ○ 본 연구에서는 이러한 민관협력제도에 관한 실무적 현황에 근거, 주요 선진국가(미국, 독일, 일본 등)의 경우에서의 시사점 등을 반영, 구체적인 법제 개선안을 도출하여 이를 실효적으로 구현할 수 있는 법규범적 근거를 제시 □ 향후 예견되는 관련 제도와 법제에 관한 입법정책자료로써 활용 기대 ○ 본 연구는 민관협력에 관한 전반적인 유형, 사례와 이에서 발생하는 문제점 등에 관한 분석에 기초하는 바, 향후 예견되는 민관협력사업 관련 실무상의 문제점에 대한 해결방안 및 나아가 관련 내용의 법제화 등에 있어 중요 입법정책자료로써 활용되어 질 것으로 기대