민간단체의 공익성 및 신뢰성 확보를 위한 공익법인제도에 관한 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 민간의 역량이 강화되면서 종래 행정에 의해 수행되었던 공익활동의 많은 부분들이 시민단체 내지 민간단체에 의해 자발적 내지는 행정의 위탁으로 수행되고 있으며, 민간단체는 행정과 공사협동 내지는 거버넌스의 관계를 형성하고 있음 ○ 실질적으로 공익활동을 수행하는 민간단체의 역할이 중요해짐에 따라, 그 내부의 운영 내지는 활동의 투명성과 신뢰성에 대한 요구는 증가하고 있고, 특히 시민의 참여를 확보하고 행정으로부터의 각종 지원에 관한 정당성을 확보하기 위해서는 단체의 운영 및 활동에 관한 관리·감독의 필요성도 증가되고 있음 ○ 민간단체의 설립 및 활동의 자유를 최대한 보장하는 한편, 공익활동을 수행하는 단체에 대해서는 그 공익성과 신뢰성을 확보할 수 있도록 하기 위하여, 새로운 공익법인에 관한 법제도를 구축함으로써, 공사협동을 통한 공익증진과 행정의 효율성 제고 및 시민의 역량을 강화할 필요가 있음 □ 연구의 목적 ○ 새로운 공익활동 주체로서의 역할을 수행하는 민간단체의 공익성과 시민에 대한 신뢰성을 확보하기 위한 법제개선방안 연구를 수행하고자 함 ○ 이를 통해 현대 행정에서 시민의 참여를 통한 공익증진을 도모할 수 있도록 이바지하고자 함

Ⅱ. 주요 내용 □ 민간단체의 현황 및 개념 ○ 비영리민간단체의 개념 및 현황 - 비영리민간단체란 비영리민간단체지원법 제2조에 따라 영리가 아닌 공익활동을 수행하는 것을 주된 목적으로 하는 민간단체로 첫째 사업의 직접 수혜자가 불특정 다수일 것, 둘째 구성원 상호간에 이익분배를 하지 아니할 것, 셋째 사실상 특정정당 또는 선출직 후보를 지지·지원할 것을 주된 목적으로 하거나 특정 종교의 교리전파를 주된 목적으로 하여 설립·운영되지 아니할 것, 넷째 상시 구성원수가 100인 이상일 것, 다섯째 최근 1년 이상 공익활동실적이 있을 것, 여섯째 법인이 아닌 단체일 경우에는 대표자 또는 관리인이 있을 것과 같은 요건을 갖춘 단체를 비영리민간단체라 함 - 비영리민간단체는 2012년 말 현재 10,889단체가 등록되어 있으며, 중앙정부에 등록되어 있는 비영리민간단체는 1,319, 지방정부에 등록되어 있는 비영리민간단체는 9,570로서 지방정부에 등록되어 있는 비영리민간단체가 전체의 88%임. - 중앙정부에 등록되어 있는 비영리민간단체 1,319중에서 법인과 비법인 단체는 각각 774개, 545개로 비법인 단체의 비율이 전체 41%를 점하고 있으며, 지방정부에 등록되어 있는 비영리민간단체 9,570중에서 법인과 비법인 단체는 각각 1,703개, 7867개로 비법인단체의 비율이 82%를 차지 ○ 비영리법인의 개념 및 현황 - 비영리법인은 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단으로서 주무관청의 허가를 얻은 법인”(민법 제32조) - 우리 민법의 법인개념은 영리아닌 사업을 목적으로 하는 법인으로 되어 있어, 공익법인 뿐만 아니라 비공익법인도 포섭할 수 있는 포괄적 개념으로 규정되어 있다. 이로써 비영리법인을 바로 공익법인으로 볼 수 없도록 되어있는 반면에, 일본민법은 공익·비영리법인을 규정한 결과, ‘비공익·비영리법인’은 민법을 근거로 설립할 수 없게 된다는 차이가 존재 - 민법 제32조의 ‘주무관청의 허가’는 행정청의 재량을 폭넓게 인정한 것으로 해석되어, 이를 준칙주의로 개정하고자 하는 논의가 있음 - 현행 비영리법인 제도가 가지고 있는 비영리법인의 비영리성과 공익성을 분리하여 2단계의 법시스템을 설계할 필요가 있고, 이를 위해서는 첫 번째 단계로서 비영리성에 대해서는 준칙주의를 관철하고, 두 번째 단계로서 공익성을 인정하기 위한 별도의 제도를 설계해야 함 □ 일본의 공익법인제도 개혁과 세제 ○ 공익법인제도 개혁의 의의 - 일본 민법에서는 공익법인의 설립허가 및 지도감독은 주무관청이 하도록 되어 있었고, 이를 주문관청제도라 함. 이러한 주무관청제도는 설립시점에 주무관청으로부터 공익성의 판단에 관한 자문을 받지 않으면 민간이 새로이 설립허가를 취득하는데 막대한 시간과 노력이 필요하게 되었고, 주무관청의 재량이 폭넓게 인정되어 있었음 - 일본의 공익법인제도개혁에서는 주무관청제가 가진 폐해를 제거하고, 법인격의 유무를 일정한 우대조치와 분리하여, 공익성의 유무에 관련없는 새로운 비영리법인제도를 창설하였음 - 일본의 공익법인 개혁의 가장 특징적인 부분은 공익인정등 위원회와 합의제기관으로 하여금 공익인정에 대한 실질적 판단을 하도록 한 점. 즉 행정청이 재량으로 공익법인의 설립을 허가하던 허가주의 원칙을 폐지하고 민간위원으로 구성된 공익인정등 위원회로 하여금 실질적인 공익성인정을 하도록 한 점 □ 영국의 Charities Act ○ 영국에서는 비영리 섹터를 볼런터리 섹터(voluntary sector)라 하지만, 그 중심적 존재에 있는 조직체가 체리티임. 영국에서 체리티가 되기 위해서는 그 조직체가 오로지 공익을 목적으로 하고, 그 활동이 사회의 이익(public benefit)을 가져오는 것이라고 하는 두 가지 요건을 충족할 필요가 있으며, 위의 두 가지 요건을 충족하고 있는 조직체 중, ·체리티위원회·(the Charity Commission)에 신청하고 등록을 인정받아, 체리티 자격(charity status)을 부여받은 것, 즉, 등록된 체리티(registered charities)를 일반적으로 체리티라고 부르고, 체리티 전체를 총칭하여 체리티 섹터(charity sector)라 함 ○ 위원회의 책무와 권한 - 위원회는 국왕을 위해(on the behalf of the Crown), 즉 국가를 위해 그 역할을 수행하며(제13조제3항), 위원회는 그 업무를 수행함에 있어 어떠한 대신, 어떠한 정부부처로부터도 지시(direction)나 통제(control)를 받지 않음(제13조제4항). - 위원회는 내무대신에 의해 지명되는 의장과 4인 이상, 8인 이하의 위원으로 구성되며, 위원의 임기는 3년을 초과하지 않아야 하며, 통산 10년을 넘어서도 아니 됨 - 위원회는 조직에 대한 체리티 인정, 체리티의 행정을 개선하기 위한 지원, 체리티의 행정에 있어서의 부정행위를 발견하고, 조사하며, 부정행위 내지는 경영실수에 대한 구제책이나 예방책의 강구, 모금활동의 인가서의 발행 또는 그 계속의 판단, 위원회의 기능이나 목적 수행을 위한 활동과 관련되는 정보의 입수, 평가, 발신, 위원회의 기능이나 목적 수행에 관련되는 사항에 대해 정부의 대신에 대해 정보제공, 조언, 제언을 역할로 함 □ 공익법인제도에 관한 법제정비 방안 ○ 비영리민간단체의 지원에 관한 법제 개선방안 - 공익사업의 유형에 관한 기준을 공익사업 인정기준으로서 소극기준으로 설정하는 네거티브 규제방식으로 바꾸고, 공익사업 유형에 대해서는 각 시·도의 정책이나 등록 비영리민간단체의 활동상황을 고려하여 공익사업의 유형을 자유로이 설정하고 구체적 지원사업 선정은 공익사업선정위원회에서 사업선정 심사기준에 따라 결정할 수 있도록 법령개선 - 보조금 지원사업의 효과성을 다년간에 걸쳐 높이고, 비영리민간단체의 보조금 지원에 대한 예측가능성을 높이기 위해 공익사업의 유형을 매년 정하도록 하고 있는 비영리민간단체지원법의 규정을 개정하여 공익사업 유형을 일정기간 정해두고 세부 사업내용만 달리할 수 있도록 법제개선 - 시민생활에 밀착되어 있는 행정주체가 지원주체가 될 수 있도록 하기 위해 현행 ‘안전행정부장관 또는 시·도지사’에서 ‘안전행정부장관, 시도지사 또는 시·군·구청장’으로 확대하여 지역에 밀착한 시민공동체로서의 비영리민간단체의 활동을 기초지방자치단체 차원에서 지원함으로써 ‘보충성의 원칙’ 관철 - 안전행정부와 시·도지사로 이원화되어 있는 공익사업선정위원회의 업무를 단순히 보조금 지원사업의 선정 및 지원금액의 결정에 한정시킬 것이 아니라, 공익사업유형의 결정부터 지원사업의 선정 및 지원금액의 결정 그리고 사업평가에 이르기까지 전체적으로 관장할 수 있도록 하고, 비영리민간단체의 인큐베이터의 역할부터 육성에 이르는 모든 과정에서 관리·감독 및 정보의 제공과 같은 역할을 할 수 있도록 하여 정부와 민간의 중간적 위치에서 독립적이고 공정한 지위 보장 - 지원사업에 대한 평가의 중요성에 비추어 보아 평가가 실제로는 외부용역기관에 의해 실시되거나, 공익사업선정위원회가 구성한 평가단에 의해 실시되고 있어, 평가의 객관성과 전문성 등을 확보하기 위해 법령 또는 조례에서 평가주체 등에 관한 규율밀도를 강화하여 평가에 관한 객관성과 전문성이 담보되도록 하여 보조금을 지원받는 비영리민간단체로부터의 시민일반으로부터의 신뢰성이 강화되고, 비영리민간단체의 평가결과에 대한 신뢰성이 제고될 수 있음 - 안전행정부 또는 시·도의 지침에 정해져 있는 평가지침에는 평가절차, 평가항목, 평가결과에 따른 등급기준 등이 규정되어 있는바, 평가절차 등에 관한 중요사항은 비영리민간단체의 예측가능성을 보장하는 측면에서 법규명령으로 규율 ○ 비영리법인에 관한 법제의 개선방안 - 비영리법인의 설립에 관한 민법의 규정을 행정청의 재량이 축소된 준칙주의로 개정할 경우, 비영리법인은 공익과는 분리된 순수한 비영리법인이 될 수 있을 것이나, 공익성을 인정할 수 있는 법인에 대해서는 어떻게 제도적으로 접근할 것인지 제도적 장치를 준비해야 함 ○ 공익법인의 인정 및 운영에 관한 법제 - 공익법인의 설립·운영에 관한 법률에서 인정하는 공익목적사업의 종류를 제한적으로 열거하지 말고, 비영리법인 전체가 대상이 될 수 있도록 하고, 그 중에서 일정한 공익인정기준에 적합한 비영리법인을 공익법인으로 인정하는 법체계로 정비 - 민법상의 비영리법인이 순수한 비영리법인으로 분화되고, 공익법인에 관한 새로운 제도를 창설하여야 할 경우에는 그 공익성인정은 영국이나 일본에서와 같은 위원회가 수행할 수 있도록 함 - 공익인정에 관한 위원회의 기능이 자문이나 권고에 그치도록 할 것이 아니라, 공익법인에 대한 관리·감독 및 정보제공 등으로 확장하도로 할 필요 - 공익인정에 관한 이의제기 또는 권리구제를 위해 특별한 소송절차를 창설하거나 기존의 항고쟁송제도를 활용할 수 있도록 하는 제도개선 필요

Ⅲ. 기대효과 □ 행정법관계의 일방 당사자이기도 하면서 공익활동을 수행하기도 하는 민간단체의 기능 및 역할에 관한 연구를 통해 변용하는 민간단체의 기능과 역할에 관한 학술적 연구의 활성화에 기여 □ 민간단체의 투명성과 신뢰성을 제고하여 민간단체에 대한 보다 적극적인 시민참여를 촉진하는데 기여