국가사무의 위임·위탁에 관한 법제 개선 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 - 국가사무의 위임·위탁의 입안에 있어서 정형화된 형식을 갖출 것으로 입안기준에서 요구하고 있어서 입안의 형식적·기술적 사항은 갖추어져 있으나 일률적이고 정형화된 입안기준으로 다양한 위임·위탁의 내용을 모두 규율하게 되어 위임·위탁의 실질을 규율하지 못하는 경우가 발생하고 있음 □ 연구의 목적 - 이 연구는 국가사무를 위임·위탁하는 경우 그 내용·유형·방식 및 책임과 위임·위탁에 대한 국가기관의 감독 등 위임·위탁의 실질을 살펴 합리적으로 정비함으로써 위임·위탁의 법률관계를 입법적으로 명확하게 하는 것을 목적으로 함 - 특히 민간위탁의 경우 다양한 민·관 협동의 방법으로 위탁의 유형이나 계약의 방식 및 책임의 정도 등이 사회변화의 추세와 더불어 나타나고 있으므로 이에 대한 새로운 입안기준을 마련하여 제시하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용 □ 위임·위탁의 입법형식 ○ 개별법령에 의한 위임·위탁 - 개별법령에 의해 위임·위탁을 하기 위해서는 반드시 법률에 위임·위탁의 근거를 두어야 함. 법률에 권한의 위임·위탁에 관한 근거 조항이 있는 경우에는 시행령에서 모법에 따른 위임·위탁에 관한 규정을 두는 형식이 위임·위탁의 가장 보편적인 입법형식이라고 할 수 있음 ○ 「행정권한의 위임·위탁에 관한 규정」에 의한 위임·위탁 - 위임·위탁이 「행정권한의 위임·위탁에 관한 규정」에 의해 규정되는 것은 개별법령에 근거가 없는 경우에 이용되는 형식임. 행정관청의 권한은 법률에 의하여 정하여지며 권한의 위임은 법률이 정한 권한의 분배를 대외적으로 변경하는 것이므로 원칙적으로 법률의 명시적인 근거가 필요 - 「행정권한의 위임·위탁에 관한 규정」이 「정부조직법」 제6조제1항의 일반적인 위임·위탁에 관한 조항에 근거하고 있다고는 하나 이는 포괄적인 규정에 불과하기 때문에 비록 입법의 신속성과 경제성을 위해 불가피한 사정이 있다 하더라도 이 규정에 의한 위임·위탁은 가급적 최소한도에 그쳐야 할 것임 □ 국가사무 위임·위탁의 유형 ○ 보조기관 또는 하급행정관청에 대한 위임 - 일반적인 행정권한의 위임은 보조기관이나 하급행정관청에 사무처리권한을 위임하는 것으로서 이러한 위임에는 수임기관의 동의를 요하지 않고 위임기관이 위임사무에 대하여 수임기관을 지휘·감독 ○ 대등관청 또는 다른 행정기관에 대한 위탁 - 「정부조직법」 제6조제1항은 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무의 일부를 다른 행정기관·지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제2조제2호는 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 다른 행정기관의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 아래 행사하도록 규정하고 있으면서 이를 특히 위탁이라고 규정 - 이들 법령의 조항을 검토해보면 「정부조직법」 제6조제1항에서의 “다른 행정기관·지방자치단체”와 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제2조제2호에서의 “다른 행정기관의 장”이란 결국 지휘계통선상에 있지 않는 행정관청간의 관계를 말하는 것으로 이해됨 - 법령상 개념으로 사용하고 있는 “다른 행정기관, 지방자치단체”는 지휘감독관계에 있지 않는 대등관청과 지방자치단체를 의미하는 것으로 이해되기 때문에 이들에게 권한을 이전하는 것은 위임이 아닌 위탁이 됨 ○ 지방자치단체 또는 기관에 대한 위임 - 「정부조직법」 제6조에 따르면 국가사무의 일부를 지방자치단체나 그 기관에 위임하여 처리하게 할 수 있는데 법리상으로 지방자치단체에 위임하는 것을 단체위임이라 하고, 그 집행기관에게 위임하는 것을 기관위임이라 함 ○ 사인에 대한 위임(민간위탁) - 행정권한은 원칙적으로 행정기관이나 지방자치단체(장)에 위임하여 처리할 수 있는 것이나 「정부조직법」 제6조 제3항은 행정권한 중 “조사·검사·검정·관리 업무 등 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무”는 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있도록 하여 사인(자연인, 법인, 단체)에 대한 위임도 인정함 - 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에서는 제11조에서 민간위탁의 기준으로 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관 사무 중 조사·검사·검정·관리 사무 등 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 다음 각 호의 사무, 즉, 단순 사실행위인 행정작용, 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무, 특수한 전문지식 및 기술이 필요한 사무, 그 밖에 국민 생활과 직결된 단순 행정사무 등을 민간위탁할 수 있도록 정함 □ 국가사무 위임·위탁의 법적 과제 ○ 수임·수탁기관에 대한 지휘·감독 - 법리적으로는 권한이 위임되면 법령상 권한이 위임기관에서 수임기관으로 권한귀속이 변경되므로 위임기관은 수임기관을 지휘·감독할 수 없는 것이 원칙 - 그러나 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제6조는 “위임” 및 “위탁”을 구별하지 않고 수임기관이 하급행정관청이 아니고 지휘·감독의 계통 하에 있지 않는 기관에 대한 ‘위탁’의 경우에까지 위임(위탁)기관이 지휘·감독할 수 있는 것으로 규정 - 특히 수임(수탁)기관의 사무처리가 위법·부당하다고 인정할 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다고 규정 ○ 권한의 위임과 피고적격 - 권한의 위임과 관련하여 피고적격의 문제는 권한의 위임에 따라 권한이 이전하였느냐를 실질적으로 따지지 않고 처분을 외부적으로 자신의 명의로 행한 행정청이 피고가 됨 - 대법원은 권한을 위임받은 수임기관이 자신의 명의로 처분을 한 경우에는 피고는 수임기관이 된다는 태도를 취함 - 대리의 법리에 따라 권한이 여전히 피대리관청에 유보되어 있어서 당연히 대리관청은 피대리관청의 명의로 처분을 하여야 하기 때문에 이 경우에는 피대리관청이 피고적격을 가지지만, 비록 대리관청이 처분을 할 권한이 없다고 하더라도 대리관청 자신의 명의로 처분을 하였다면 처분명의자인 대리관청이 피고적격을 가지는 것이 원칙 ○ 권한의 위임과 비용부담 - 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제3조제2항은 행정기관의 장은 행정권한을 위임 및 위탁할 때에는 위임 및 위탁하기 전에 수임기관의 수임능력 여부를 점검하고, 필요한 인력 및 예산을 이관하여야 한다고 규정하여 권한을 위임한 경우 그 처리비용도 함께 이관하도록 하고 있음 - 그러나 이 규정은 수임기관이 하급행정관청인 경우에 의미가 있지만 법인격을 달리 하는 국가와 지방자치단체 간에는 인력 및 예산을 이관할 수 없으므로 이 규정은 실효성이 없음 ○ 민간위탁의 법률관계 - 행정권한의 민간위탁은 법정위탁, 지정위탁, 법률에 의한 권한 부여, 계약체결 등의 방식으로 이루어지는데, 다양한 문제점을 내포함 - 민간위탁의 대상이 될 수 있는 업무의 선정기준을 마련하기가 곤란함 - 수탁기관에 대한 행정기관의 지도·감독체계가 확립될 필요가 있음 - 행정기관이 지나친 지도·감독을 통해 수탁기관의 재량을 제한할 경우에는 민간위탁의 취지를 달성할 수 없게 되고 오히려 행정력의 낭비를 가져올 수 있음 - 수탁기관의 업무처리에 대한 국민의 권리구제 절차가 확립될 필요가 있음 - 공무원과 달리 업무수행상 의무위반에 따른 벌칙이 없는 경우 이를 민간에 위탁한다면 책임성이 저하될 수 있는 문제점이 존재 □ 국가사무 위임·위탁의 법제개선방안 ○ 위임·위탁 개념의 재정립 - 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」이 「정부조직법」을 모법으로 한다고 하지만 위임·위탁의 개념 정의에 있어서는 다양한 해석과 이론을 제기할 수 있는 여지를 남기고 있음 - 현재 안정행정부에서는 지방분권촉진위원회에서 제시한 「국가와 지방 간 사무처리제도 개선방안」을 기초로 「지방자치법 일부개정법률안」을 국회에 제출하여 국가사무 위임·위탁제도에 대한 개선을 도모하고 있음 - 이러한 개정방안은 현재의 지방자치단체 사무 구분의 난맥상을 해결하고 중앙사무와 지방사무간의 불균형을 해소하여 자치사무의 비중과 지방자치단체의 자율권을 확장하는 데는 크게 기여할 수 있을 것으로 평가됨 - 그러나 이러한 개정방안이 국가사무 위임·위탁에 대한 개념 정의 자체를 명확하게 하는 데는 이르지 못하고 있으며, 또한 지방분권의 신장을 위한 국제적인 추세에도 미흡함 - 따라서 보다 근본적인 해결을 위해서는 법령상 위임·위탁의 개념 정립을 새로이 하고 지방분권의 취지를 살리는 방향의 개선을 검토해 볼 필요가 있음 - 또한 현재 도입이 논의되고 있는 ‘법정수임사무’도 ‘법정수탁사무’로 개칭되는 것이 바람직할 것임 - 다만, 이와 같은 개념 재정립이 장기적으로 바람직하기는 하지만 개정안을 실행하는 시기는 보다 신중하게 검토되어야 할 것임 ○ 위임·위탁 입안상의 개선방안 - 법률이 일정한 권한을 장관에게 부여한 이상, 권한의 변동을 가져오는 권한의 위임은 해당 법률에서 정하는 것이 원칙임에도 불구하고, 많은 행정부처의 권한이 개별법이 아니라 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에 의해 위임·위탁되고 있음 - 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에 의한 위임·위탁은 「정부조직법」과의 관계, 일반적인 권한의 재위임에 관한 규정, 법령관리의 비효율성 등의 측면에서 문제점을 노출하고 있으며, 남용될 우려가 있음 - 관련하여 위임·위탁의 법적근거에 있어서 반드시 개괄조항으로 해석해야만 그 근거로 원용할 수 있는 현행 「정부조직법」 제6조 제1항은 개정에 대한 검토가 필요 - 또한 역으로 일반적인 위임·위탁을 위한 근거 조항과 이를 근거로 한 시행령(대통령령)이 필요하다면 이러한 취지를 보다 명백하게 할 필요가 있을 뿐만 아니라, 이 방식에 의한 위임·위탁은 입법의 신속성과 필요성을 감안한 최소한에 그쳐야 할 것임 ○ 민간위탁의 개선 - 보다 합리적이고 효과적인 민간위탁을 실시하기 위해서는 민간위탁을 둘러싼 제도와 관리방식 등이 법령상 체계화되어야 함 - 민간위탁에 대한 근간은 「정부조직법」과 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」을 들 수 있으나, 궁극적으로는 민간위탁만을 규정하는 별도의 「민간위탁특별법」의 제정이 필요

Ⅲ. 기대 효과 □ 위임·위탁 관련 규정에 대한 실질적 검토를 통해 법령간소화 및 효율화를 위한 법제 개선방안을 제공함 □ 위임·위탁 관련 규정의 유형화 및 입안기준 제시로 개별 법령의 제·개정을 통한 법제 정비에 기여함