네트워크산업 법제 연구

Abstract

Ⅰ. 총 론 □ 전력·철도·수도·가스·방송통신 등과 같은 네트워크 산업에서는 네트워크 부문의 자연독점적 특성 때문에 경쟁제한의 우려가 크고 서비스의 안정적 공급이 제한될 우려가 있음 ○ 본 연구에서는 특히 다른 네트워크산업에 비해 경쟁도입의 필요성이 집중적으로 논의되어 온 전력산업 및 철도산업을 중심으로 공정한 경쟁을 보장하고 서비스를 안정적으로 공급하기 위하여 필요한 법제 개선방안을 연구함 □ 네트워크산업에서 경쟁을 촉진하기 위한 핵심적인 방법은 네트워크에 대한 비차별적인 접근을 보장하는 것임 ○ 이는 전력산업에서 송배전부분의 절대적인 중립성·공평성 보장의 문제로 나타나고 있고, 철도산업에서는 중립적인 철도관제권의 문제로 나타나고 있음 □ 이와 같은 네트워크산업의 공통점 때문에, 독일에서는 연방 네트워크규제청이라는 독립된 기관을 별도로 설립하여 네트워크의 차별적인 접근에 대한 통일적인 규제를 담당하고 있음

Ⅱ. 전력산업 □ 전력산업의 특징 및 법제 ○ 전력산업은 완전경쟁이 가능한 다른 산업분야와 다른 몇 가지 특성을 가지는데, 대표적으로 공공재적 성격, 시장 진입을 위한 막대한 설비투자 및 필요자본, 안정적인 공급이 중요한 특성 ○ 전력산업에 관해서는 「전기사업법」이 중심이 되고 있으며, 전력산업의 구조개편과 관련된 「전력산업구조개편에관한법률」의 내용은 2000년 12월 23일 공포된 「전기사업법」에 반영되어 있음 □ 전력산업 현황 및 문제점 ○ 우리나라는 「전력산업구조개편에관한법률」에 따라 2001년 발전부문만 한전에서 분리해 6개 발전자회사로 나뉘게 된 후, 배전 및 판매 분할은 중단된 상태로 10년 이상 지속되고 있는 상황 ○ 전력시장의 구조개편 긍정론은 한전 재무구조 악화 해소, 공기업 독점체제의 비효율 누적, 불합리한 소비행태의 개선과 다양한 소비유형의 수용 등이 제시 ○ 전력산업의 구조개편 부정론은 공익성의 훼손, 보편적 서비스 제공의무를 부여하는 근거로 시행하는 요금규제 및 사업자 규제의 불가능, 인력감축, 해외매각 등이 제시 ○ 전력시장 내에서 일부 사업자에게 지배력이 집중되고, 행사될 경우 전력공급의 비효율성이 발생될 여지가 있으며, 투자에 대해서도 오판을 하게 만들 수 있음 □ 전력산업 관련 외국의 사례 ○ 미국의 전력시장은 자유로운 경쟁을 추구하면서도 이러한 자유경쟁이 특정 소수에게만 주어져 오히려 시장을 왜곡한다는 우려가 발생할 경우에는 정부 주도의 필요한 규제를 적절히 혼용 ○ 영국의 전력시장은 수차례의 구조개편을 통하여 시장기능이 활성화되는 시장으로 발전하게 되었고, 전력난에 능동적으로 반응할 수 있는 시장 구조를 형성 ○ 호주의 전력시장 구조개편은 독점 공기업의 비효율성 및 주정부의 재정난을 타개하기 위한 목적이었으며, 일본은 전력소비자의 전기사업자 선택권까지 보장하는 입법이 완료 □ 전력산업에 관한 법제 개선방안 ○ 우리나라의 전력산업은 기존의 인프라 확대 정책에서 수요정책의 전환이 필요한 시점에 와 있는 것으로 판단 ○ 전력산업은 수요자의 전력서비스 선택의 자유를 보장하는 방향으로 추진되어야 할 것이며, 이를 위한 전기사업 관련 법령의 완화도 필요 ○ 전기사업자의 진입 확대에는 안정적 전력공급을 위한 송전망에 대한 동등접근권 보장, 수요자 중심의 요금제도, 시장지배력 규제 등이 바탕이 되어야 함 ○ 전력산업의 구조개편 및 발전을 위하여 독립규제기관이 필요하며, 독립규제기관은 시장 참여자들을 규율하며 조정하는 권한을 가지며 특정한 부문에 대하여 적용되는 보편적 서비스 제공의무를 지도록 함

Ⅲ. 철도산업 □ 철도산업의 특징 및 법제 ○ 철도산업에서는 네트워크산업의 일반적인 특징이라 할 수 있는 규모의 경제가 발생하고 있으나, 기술진보로 인해 자연독점의 특성이 사라지고 있으며, 독점의 폐해로 인해 경쟁도입의 필요성이 논의되고 있음 ○ 철도산업에 경쟁도입의 기초를 마련하고자 2003년 7월 철도산업기본법이 제정되었으며, 2004년 12월에는「철도산업 구조개혁 로드맵」에 근거해 철도사업법이 제정됨 □ 철도산업의 현황 및 문제점 ○ 철도산업에서는 원가보다 낮은 운임, 높은 선로사용료, 한국철도공사의 독점의 폐해로 인한 과다한 인건비, 낮은 생산성, 비효율적 경영 등으로 인하여 만성적으로 적자가 발생하고 있으며, 국민의 세금으로 적자를 보전하고 있음 ○ 철도경영의 효율성을 제고하기 위해 경쟁도입의 필요성이 오랫동안 논의되어 왔음 ○ 현행 철도산업발전기본법과 철도사업법에는 철도운영부문을 한국철도공사가 독점한다는 조항이 없으며 당연히 복수의 경쟁사업자가 존재할 수 있음을 전제로 하고 있음 ○ 이러한 규정에 근거하여 2013년 12월 27일에는 철도공사 출자회사인 수서고속철도(주)가 철도사업법에 따른 새로운 경쟁사업자로서 철도운송사업 면허를 발급받았음 □ 철도산업 관련 외국의 사례 ○ 미국에서는 처음부터 민간주도로 철도망이 건설되었으며, 국가의 규제로 인하여 철도산업에 부실이 발생하자 1980년에 규제를 완화하는 스태거 철도법이 통과되었음 ○ 유럽연합(EU) 및 주요 회원국인 영국, 프랑스, 독일 등에서는 제1·2·3·4차 철도 패키지에 따라 네트워크와 철도서비스를 분리하고 철도서비스에서 경쟁을 도입하는 등 점진적인 철도산업 시장개방을 추진하고 있음 ○ 일본에서는 전통적으로 사철이 발달하여 왔으므로, 국철과 사철이 별도의 네트워크를 건설하여 서로 경쟁하고 있음 □ 철도산업에 관한 법제 개선방안 ○ 철도산업에서 경쟁자가 공정한 경쟁을 할 수 있도록 하기 위해서는, 철도시설 사용계약의 당사자를 분명히 하고, 독립적인 제3자로 하여금 철도관제권 및 철도시설 유지보수와 차량임대 및 정비서비스 등을 담당하도록 하여 경쟁사업자가 비차별적으로 철도시설에 접근할 수 있도록 하여야 함 ○ 철도서비스의 공익성을 보장하기 위해서는, 회계처리기준을 세분화·명확화하여 경영적자를 개선하고, 최저보조금 입찰제 등을 도입하여 적자노선에서도 철도서비스가 안정적으로 공급될 수 있도록 할 필요가 있음

Ⅳ. 종합검토 □ 네트워크 산업의 특성을 반영한 규제의 필요성 ○ 공공부분과 민간부분이라는 이분법적 거버넌스로 접근한다면 어떤 것이 정답이고 올바른 선택인지 결론을 낼 수 없음 ○ 양쪽 모두 장단점을 가지고 있고 어떻게 운영하느냐, 국가별로 어떤 경제 상황 하에 있느냐에 따라 다른 결론이 나타날 것임 ○ 결과적으로 산업발전의 단계와 국가의 해당 산업 육성 의지 등의 종합적인 판단 하에 공공부문의 역할을 변화시킬 것인가를 결정 ○ 네트워크 산업에 있어서 경쟁도입에 대한 가능성은 외국의 여러 나라의 예와 유사한 것에 해당하지만, 우리나라에서 이러한 정책이 올바로 자리 잡기 위해서는 경쟁도입 이후에도 합리적이고 지속적인 규제정책과 경쟁정책이 적용될 필요 ○ 경쟁 집행은 규제의 배경과 규제의 목적을 고려하여야 하며, 네트워크 산업의 경쟁 집행과 규제의 목적은 서비스의 안정적 공급과 소비자 권익증진 ○ 경쟁과 규제가 소비자들을 위한 시장을 만드는데 필수적이고 보완적인 역할을 수행하기 위해서는, 규제기관과 경쟁법 집행자들 사이에 긴밀한 협력이 필요