행정계획에 대한 환경성 평가제도에 관한 법제개선방안 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 2012년 「환경영향평가법」 개정을 통하여 국내에 도입된 ‘전략환경영향평가(Strategic Environmental Impact Assessment)’와 관련하여 지난 19대 국회에서 평가대상을 대폭 확대하는 문제를 놓고 상당한 논란이 제기된 바 있음 ○ 특히 중장기적 국토계획과 에너지계획 등을 새롭게 전략환경영향평가의 대상으로 포함시키는 방안은 해당 계획을 수립하는 담당부처의 상당한 반대에 부딪히면서 전략환경영향평가제도의 본질적 취지와 합리적 운영방안에 대한 재검토를 통하여 제도개선을 모색할 필요성이 제기됨 ○ 물론 올해 5월에 전략환경영향평가의 근거법인 「환경영향평가법」이 개정되어, 그간 학계에서 제기되어 왔던 제도의 문제점의 상당부분이 보완된 것으로 보이긴 하지만, 전략환경영향평가의 본질적인 도입취지에 비추어 볼때 여전히 우리의 현행 제도가 미진한 부분은 없는지 검토해 볼 필요성이 높다고 할 수 있음 □ 연구의 목적 ○ 주요국가에서 시행 중인 행정계획에 대한 환경성 평가제도(전략환경평가(Strategic Environmental Assessment))의 도입취지와 그 운영현황에 대한 분석을 통하여 동 제도의 본질적 도입취지의 도출을 시도함 ○ 도출된 전략환경평가제도의 본질적 도입취지와 우리나라의 현행 제도를 비교하여 문제점 및 개선방안의 도출을 시도함 - 특히 올해 5월의 「환경영향평가법」 개정에서 미진하다고 평가할 수 있는 부분과 이를 개선하기 위한 방안의 도출을 시도함

Ⅱ. 주요 내용 ○ 현대사회에서는 대규모 개발사업을 수행하기 이전에 그 사업의 방향성을 결정하기 위한 정책(policy), 계획(plan), 프로그램(program)을 수립하고 이에 따라 사업을 추진하는 것이 일반적이기 때문에, 개별사업(project)에 대한 환경성 평가제도(환경영향평가(Environmental Impact Assessment))만으로는 상위의 정책, 계획, 프로그램의 큰 방향을 변경하지 않는 한 반영할 수 없는 대안은 고려할 수 없는 한계가 존재함 - 결국 정책, 계획, 프로그램의 수립단계에서부터 이에 대한 환경성 평가가 이루어지지 않으면, 이후에 확정된 정책, 계획, 프로그램의 내용에 따라 수행되는 개별사업 단계에서 환경성을 평가하여 도출할 수 있는 대안은 극히 제한적일 수 밖에 없는 문제가 있음 ○ 이러한 문제를 해결하기 위하여 정책, 계획, 프로그램의 수립단계에서부터 환경성을 평가하여 더 좋은 대안이 있다면 이를 해당 정책, 계획, 프로그램에 반영하여야 할 필요성이 높으므로, 행정계획에 대한 환경성 평가제도인 전략환경평가(국내에서는 전략환경영향평가)가 도입됨 ○ 그러나 정책, 계획, 프로그램 단계에서는 사업의 규모나 입지 등이 구체적으로 정해지지 않는 경우가 대부분이기 때문에, 과학기술적 관점에서 해당 정책, 계획, 프로그램이 환경에 미치는 영향을 평가하기 어려운 문제가 있음 ○ 그렇기 때문에, 전략환경평가는 해당 정책, 계획, 프로그램이 과학적으로 환경에 미칠 수 있는 영향을 정량적으로 평가하기 보다는 다양한 의견의 수렴을 통하여 합리적 대안을 도출하기 위한 정성적 평가를 중심으로 이루어질 수 밖에 없음 - 결국 공공참여를 통한 다양한 의견의 수렴, 공공참여를 보장하기 위한 관련 정보의 공개 그리고 제시된 의견이 보호하고자 하는 다양한 가치들에 대한 합리적인 비교형량과 그 결과에 대한 이유제시 등이 전략환경평가의 핵심적 구성요소가 됨 ○ 또한 전략환경평가제도는 정책, 계획, 프로그램을 수립하는 기관의 계획수립권한을 존중하고 그에 대한 책임을 명확히 하기 위하여, 공공참여를 통하여 수렴된 의견들에 대한 최종적인 가치판단은 계획수립기관이 결정하고 그러한 결정의 내용과 이유를 모두 공개함으로써 결정에 대한 책임을 물을 수 있는 근거를 마련하기 위한 제도라고 할 수 있음 ○ 반면에 우리나라의 전략환경영향평가제도는 공공참여 보다는 과학기술적 관점에서의 정량적 평가에 치중하고 있고, 특히 환경부의 평가의견에 계획수립기관이 일정하게 구속되도록 하는 구조로 되어 있어서 행정계획에 대한 환경성 평가제도의 본질적 도입취지와는 일부 다른 형태를 취하고 있었으며, 이로 인하여 이러한 제도의 도입목적을 달성하기에 일정한 한계가 존재하는 상황이었음 ○ 다행히도 올해 5월에 「환경영향평가법」이 개정됨으로써, 전략환경영향평가(SEA) 대상계획을 주기적으로 검토하여 갱신할 수 있도록 하고, 계획수립기관의 책임성 강화 측면에서 환경부장관의 자문역할을 명확히 하며, 중복된 평가절차를 간소화하고, 약식전략환경영향평가를 도입하는 등의 제도개선이 이루어진 바 있음 ○ 이러한 개정을 통하여 대체로 전략환경영향평가제도가 긍정적인 방향으로 진일보하였다고 평가할 수 있겠으나, 여전히 공공참여의 관점에서는 미진한 부분이 많은 것으로 보임 ○ 특히 「환경영향평가법 시행령」에서 전략환경영향평가를 받아야 하는 대상계획을 나열하고 있는 형태는 자칫 평가가 필요한 계획이 누락되거나 불필요한 평가를 수행하여야 하는 문제가 발생할 수 있으므로, 수립이 의무화되어 있는 모든 행정계획을 전략환경영향평가의 대상으로 하되, 스크리닝(screening) 과정을 통하여 평가가 불필요한 계획을 배제하는 방식으로 평가대상계획을 선정할 필요가 있음 ○ 또한 전략환경영향평가의 핵심은 합리적인 행정의사결정을 돕기 위한 공공참여의 보장이라는 점을 고려하여 평가대상계획의 초안과 이에 대한 환경성 평가 보고서 등을 모두 공공에 공개하고 다양한 의견 제시기회가 보장될 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있음 ○ 결국 전략환경평가는 협치의 거버넌스를 구축하기 위한 제도이므로 이러한 제도도입 취지를 달성하기 위해서는 협치에 방점을 두고 이것이 가능하도록 하는 충분한 수단을 보완하는 지속적인 노력이 필요함

Ⅲ. 기대효과 ○ 전략환경영향평가제도의 개선을 위한 이론적 근거 및 개선방향을 제시함으로써 행정계획에 대한 환경성 평가제도가 합리적으로 운영될 수 있도록 기여함