국민 중심의 행정조사 관련 법제 개선방안 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 행정의 영역이 확대되고 활동형식이나 수단이 늘어남에 따라 행정기관은 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위한 목적으로 국민에게 보고나 자료제출을 강제하거나 타인의 주거나 영업소에 출입하는 방식으로 행정조사를 실시함 ○ 행정조사의 필요성, 범위, 수단이 확대되고 다양화됨에 따라 국민의 권리와 자유를 침해할 우려가 커지고 있음 ○ 그동안 행정조사는 행정기관 위주로 개별 법령에 규정되어 있었고, 수시조사가 만연하였으며 조사대상자에 대한 권리구제가 미흡하고 중복조사가 빈번히 이루어지는 등의 행정편의주의적인 제도라는 문제가 있었음 ○ 2007년 「행정조사기본법」의 제정에 따라 행정조사로 인한 국민의 부담을 완화하고 조사의 투명성을 확보하고자 하였으나, 여전히 행정조사는 기업 등 국민에게 큰 행정부담으로 작용하고 있고, 개별 법령에도 조사의 원칙과 절차가 제대로 반영되지 못하고 있음 □ 연구의 목적 ○ 본 연구는 행정조사기본법 및 행정조사 관련 개별 법령의 분석, 검토를 통해 행정조사 절차와 관련한 기업 등 국민의 불필요한 부담을 경감하고 기업 등 국민 중심의 행정조사 절차의 합리화를 도모하며 「행정조사기본법」 등 관련 법제의 실효성 및 현실적합성을 제고하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용 □ 행정조사의 일반론 ○ 행정조사의 개념과 법적 성격, 유형에 관한 학설과 판례의 논의를 살펴보고, 행정조사기본법의 제정에 따른 행정조사의 개념과 유형에 관해 살펴봄 ○ 행정조사는 조사 주체, 법령의 근거, 법적 성질, 조사목적에 따라 구분이 가능하며, 조사의 방법에 따라서는 출석 및 진술 요구, 보고 및 자료제출 요구, 현장조사, 시료채취 등으로 나뉨 ○ 행정조사의 기본원칙으로 조사권 남용금지의 원칙, 객관적 조사대상자 선정의 원칙, 공동조사 및 중복조사 금지의 원칙, 사전예방적 조사의 원칙, 비밀누설금지 및 부당사용금지의 원칙, 정기조사실시의 원칙을 들 수 있고, 행정조사기본법상 주요 절차로는 개별 조사계획 수립, 조사의 사전통지, 의견제출, 전문가 참여, 조사결과 통지 등을 들 수 있음 ○ 이러한 기본원칙에 따른 한계 외에도 행정조사에 대해서는 조사대상자의 권리보장에 따른 헌법상 한계가 인정되며, 행정조사로 인한 권리침해에 대한 구제수단으로서 종래 국가배상, 손실보상 외에도 항고소송의 대상 여부가 문제될 수 있음 □ 주요 국가의 행정조사 관련 법제 분석 ○ 미국은 행정절차법에서 행정조사에 관한 법률주의를 규정하고 있으며, 행정기관의 정보수집을 위해서 주로 출입검사, 소환장발부, 보고의무 등이 활용됨 ○ 독일에서는 행정조사가 행정절차법 등에서 별도로 규정되어 있지 않으며, 통신법과 같은 개별 법령에서 보고나 자료제출 요구, 출입검사 등이 규정됨으로써 행정조사가 운영되고 있음. 행정조사를 통한 명령사항의 이행을 위해 이행강제금이 부과됨 ○ 일본에서도 행정조사를 종래 즉시강제의 수단으로 인식해왔으나, 세무조사에 대한 논의를 계기로 즉시강제에서 분리하여 비권력적 수단에 의한 정보 수집 활동으로 보면서, 질문, 출입검사, 보고의무, 문서제출명령 등의 형태로 규정됨 □ 개별 법령상 행정조사 실태와 문제점 ○ 2016년 행정조사 운영 계획에 따른 약 700여개의 행정조사 목록을 1차적으로 검토한 결과 개별 법령상 행정조사의 입법 유형은 조사의 방식에 따라 보고나 자료제출 요구, 출입검사·질문·서류열람, 시료채취, 출석·진술 요구, 현장조사, 실태조사로 나누어지고, 조사의 목적에 따라 정책결정을 위한 정보수집, 법령위반 여부 확인, 지도·감독 차원의 행정조사로 나누어볼 수 있음 ○ 개별 법령상 행정조사 관련 규정을 국무조정실의 행정조사 정비기준과 행정조사기본법상 원칙과 절차에서 도출한 일정한 기준에 따라 분석, 평가함 - 첫째, 행정조사의 법적 근거에 관해서 대부분 법령에 규정하고 있으나, 지침이나 훈령/고시에 근거를 두고 있는 경우도 있으며 법률에 구체적 위임 없이 시행규칙에서 현장조사를 규정하기도 함 - 둘째, 조사의 목적과 내용의 명확성에 관해서, 여전히 포괄적이고 불명확하게 규정한 사례가 많았던 반면에 구체적이고 한정적으로 열거한 입법례도 상당수 발견됨 - 셋째, 조사 대상 선정에 있어서 조사대상자의 범위를 명확하게 규정한 입법례는 다수 발견하였으나 선정의 객관성과 공정성을 확보하기 위한 별다른 절차를 두고 있었던 경우는 거의 없었음 - 넷째, 조사의 주기에 관해서 수시조사는 예외적으로 인정되어야 함에도 불구하고 일부 법령에서는 법률이 아닌 시행규칙에서 수시조사를 규정하고 있어서 개정이 필요함 - 다섯째, 조사의 절차에 관해서는 기본법상의 절차가 제대로 반영된 입법례는 많지 않으며, 특히 사전통지의무 관련해서 개별 법령에는 다양하게 규정되어 있음. 조사의 목적과 유형에 따라 7일 전 사전통지의무를 강제하기 적절하지 않은 경우도 있으므로 개별적으로 판단해야 할 것이며, 현장조사시 증표 외에도 관련 서류를 함께 제시하도록 해야 할 것임 - 여섯째, 조사대상자의 권익 보호를 위한 규정에 관해서는 개별 법령에서는 별다른 규정이 존재하지 않는 것으로 판단되었고, 이는 기본법의 개선논의와 함께 논의되어야 할 것임 □ 행정조사 관련 법제의 개선방안 ○ 행정조사기본법은 우선, 개별 법령상 다양한 유형의 행정조사를 모두 포함할 수 있도록 조사 방법을 추가하고, 조사절차에 있어서 유형별로 특수성을 반영하도록 개선함 - 행정조사기본법은 정기조사 원칙을 규정하면서도 수시조사를 인정하는 예외를 지나치게 넓게 규정하는 문제가 있으므로 이를 정비하고, 행정기관이 사전통지의 내용을 제대로 이행하지 않음으로써 발생한 손해나 손실에 대한 보상규정을 둠으로써 조사대상자의 권익을 보장할 필요가 있음 - 중복조사를 지양하고, 공동조사를 활성화하기 위해 행정기관간의 공동조사 요청 및 수락 제도를 도입할 것을 제안함 ○ 개별 법령에 있어서는 제4장에서의 분석 결과를 바탕으로, 조사목적과 대상의 명확화, 달리 규정할 특별한 필요가 없는 경우에는 행정조사기본법의 원칙과 절차를 따르는 것으로 하고, 조사대상자의 권익을 보호하기 위한 적극적인 장치를 개별 법령에서 마련할 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과 □ 행정조사를 통한 국민과 행정기관 사이의 불필요한 마찰 및 법적 분쟁 발생의 방지에 기여 □ 국민 중심의 행정조사 절차의 간소화 및 합리화 방안 마련을 통한 「행정조사기본법」의 실효성 및 현실적합성 제고 □ 「행정조사기본법」 및 행정조사 관련 개별 법령의 정비방안 마련에 기여