일본 지방자치단체의 방재도시조성계획에 대한 법제 연구 : 일본 사례 시사점을 통한 정책과제를 중심으로

Abstract

Ⅰ. 필요성 및 목적 □ 연구의 필요성 ○ 최근 기후변화 영향으로 국내외적으로 재해가 대형화 되고 있으며, 특히 인구가 밀집되고 국가기간산업이 집중된 도시지역에서 재해발생은 막대한 인명 및 재산피해 우려 ○ 2011년 7월 26일~28일 서울 강남 침수와 우면산 산사태 피해의 1차적 원인은 기후변화 영향에 따른 대형화된 폭우이지만, 방재를 고려하지 않은 도시 시스템 및 설계가 피해를 가중시킴 ○ 기후변화 재해에 안전한 도시를 조성하기 위해 일본의 선진 사례를 조사하여 우리나라 도시계획 개선방안 모색 필요 □ 연구의 목적 ○ 이 연구는 일본 도교도, 오사카부의 방재도시조성계획 사례를 조사하여 시사점을 도출하며, 방재도시조성측면에서의 우리나라 도시계획 정책과제를 제시하는 것임

Ⅱ. 주요 내용 □ 방재도시조성측면에서의 도시계획 현황 및 문제점 ○ 도시계획에서 검토하는 재해유형과 조사범위 불명확 및 차별성 미흡 - 도시별로 다루는 재해의 유형과 조사범위가 모호하고, 도시마다 발생하는 재해의 특성과 위험도가 다름에도 불구하고 해안, 산간 등 지역특성을 고려하지 않고 있어 각 도시별 방재계획의 차별성이 미흡 ○ 재해 취약성 분석 미흡으로 원론적 수준의 방재계획 - 저지대 및 상습침수지역 등 대상지역의 재해 취약성 분석을 통해 재해취약지역 및 문제점을 파악하여 구체적인 방재계획을 제시해야 하나, 재해 취약성 분석 없이 방재계획을 제시하고 있어 방재계획이 구체성이 떨어지고 원론적으로 제시됨 ○ 상·하계획 및 부문 계획간 연계성 미흡 - 광역도시계획과 도시기본계획간의 연계가 부족하여 계획의 내용에 일관성이 미흡하고, 상위계획에서 제시한 내용이 하위계획에서 보다 구체화 되어야 하나, 상?하위 계획간 차별성이 미흡함 - 방재계획 이외에 토지이용, 기반시설 계획 등에서 방재사항 미흡 □ 일본의 방재도시조성계획 현황과 시사점 ○ 일본은 한신?아와지 대지진을 교훈으로 삼고, 일본 지진 재해 위험을 고려하여 지진재해에 집중한 방재도시조성계획을 수립 - 지진재해에 대비하여 연소차단대의 형성, 긴급수송도로의 기능확보, 안전한 시가지 형성, 피난장소 확보 등에 초점을 둔 방재도시계획을 수립하고 있음 ·도시계획도로를 중심으로 하는 골격방재축, 주요연소차단대, 일반연소차단대 등 연소차단대의 형성, 긴급수송도로연도의 건축물 내진화 촉진을 통한 기능확보, 방재생활권을 기본 단위로 하는 시가지 불연화 등 안전한 시가지 형성, 계획적인 공원정비와 토지이용전환에 따른 녹지와 오픈스페이스 확보 및 피난장소 주변의 건축물 불연화 등 피난장소 확보 ○ 일본은 도시계획 체계 속에서 방재도시조성계획이 충실하게 운영되고 있고, 관련 계획간 연계 및 정합성 유지에 노력하며, 상?하 계획간 차별화 - 일본의 방재도시계획은 「도시계획구역 마스터플랜 - 시정촌 도시계획마스터플랜 - 도시계회 - 집행계획」등의 도시계획체계상 계획 속에서 다양한 형태로 규정되어 있어 비교적 충실하게 방재도시계획이 운영되고 있으며, 토지이용계획이나 공원녹지계획 등 다른 부문별계획과도 잘 연계되고 있음 - 도시계획과 별도로 수립되고 있는 지방자치단체의 방재도시조성계획은 도시계획구역 마스터플랜, 시정촌 도시계획마스터플랜과의 위치설정을 통해 계획간 연계 및 정합성 유지에 노력하고 있으며, 도시계획체계와 직접적인 연계가 어려운 경우 도시계획법상에 있는 지역?지구나 도시계획사업, 도시계획시설, 지구계획 등 다양한 형태의 도시계획 실현수단을 활용하는 시책을 제시함 - 오사카부 방재도시조성 광역계획에 나타난 것과 같이, 보다 구체적인 분석은 시정촌의 재해위험도 판정조사를 실시하여 도시방재상 과제를 도출하고 시정촌 도시계획마스터플랜에 구체적인 시책을 포함하도록 제시하고 있음 ○ 재해위험도 판정조사와 연계한 지역내 취약지역 파악 및 방재도시조성 대책 마련 - 방재도시조성계획 수립시 재해위험도 판정조사를 실시하여 지진재해에 대한 위험성에 따라 대상 시가지를 구역화하고, 위험성이 높은 지역부터 우선적으로 정비를 추진함 ·목조주택밀집지역을 중심으로 지진재해시의 큰 피해가 예상되는 지역을 정비지역으로 지정하고, 연소차단대 형성 등 방재도시조성에 대한 여러 시책을 전개 ·정비지역 중, 기반정비형사업 등을 중점적으로 전개하여 조기에 방재성의 향상을 꾀함으로써 파급효과를 기대할 수 있는 지역을 중점정비지역으로 지정 ·또한, 정비지역, 중점정비지역 이외의 목조주택밀집지역 등에서는 방재가구정비방침, 도시재개발방침 등에 따라 정비를 촉진 ○ 정책의 실현성 제고를 위해 정비방침에 그치지 않고 구체적이고 다양한 시책 및 관련 주체간 역할분담 방안 제시 - 방재도시조성에 대한 정비방침에 그치지 않고, 지역주민과 민간사업자의 역할 뿐아니라 행정을 통해 효과적인 사업을 중점적으로 실시하고, 관련 법·제도에 의한 규제 및 유도책 활용을 제시하며, 지역자치체를 비롯하여 지역주민주체의 다양한 단체와 연대하고 지원함 - 또한, 사업, 규제 및 유도책의 중층화를 통해 시책을 전개하고, 기존의 유효한 정비수법과 더불어 새로운 정비수법을 마련하여 정책의 실현성을 제고함

Ⅲ. 방재도시조성을 위한 우리나라 도시계획 정책과제 ○ 우리나라 도시계획 상의 방재에 관한 사항의 문제점과 일본의 방재도시조성계획의 시사점을 종합적으로 고려하고, 최근 기후변화에 따른 대형화된 재해에 대비하기 위한 향후 우리나라 도시계획 정책과제를 제시함 □ 폭우재해에 대비한 방재도시조성계획 도입 ○ 2011년 7월 26일～28일 4일 동안 국지성 집중폭우로 인해 인구와 기반시설이 밀집된 서울은 강남대로가 침수되고 우면산 산사태가 발생하여 많은 인명과 재산피해가 발생함 ○ 이와 같이 인구와 기반시설이 집중된 대도시 지역에서의 폭우로 인한 피해는 막대한 인명 및 재산피해 뿐아니라 도시기능의 마비까지 우려되므로 토지이용을 비롯한 도시계획 및 설계기법을 활용하여 안전한 도시를 조성하는 것이 매우 시급함 ○ 따라서, 특?광역시는 도시계획 체계 상의 방재계획 이외에 별도의 폭우재해에 대비한 방재도시조성계획을 도입하여 체계적이면서 적극적인 재해저감방안 마련이 필요함 ○ 폭우재해에 대비한 방재도시조성계획은 폭우에 따른 침수와 산사태에 대한 재해 취약성 분석을 실시하여 도시 내 재해취약지역을 파악하고, 지역특성을 고려한 구체적인 정비방침과 실효성 제고를 위한 다양한 추진방안 마련을 포함해야 하며, 도시계획, 풍수해저감종합계획 등과의 연계 및 정합성 유지방안 제시 필요 □ 재해 취약성 분석의 체계화 및 내실화 ○ 지금까지 수립된 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획 등 도시계획은 재해 취약성 분석이 수행되지 못하고 방재계획의 핵심과제 또는 추진전략을 도출함으로써 지역의 재해 취약특성이 반영되지 못하는 원론적 수준의 계획이 제시되어 왔음 ○ 2011년 12월 15일 개정된 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획 수립지침에서는 도시계획 수립시 기후변화 재해 취약성 분석 절차를 도입하여 방재계획 뿐아니라 토지이용 등 각 부분별 계획에 반영토록 하고 있으며, 2012년 7월 1일부터 본격 시행예정으로, 계획수립단계부터 재해위험을 고려함으로써 방재도시조성에 매우 긍정적인 결과를 기대함 ○ 그러나, 재해 취약성 분석을 통한 도시계획 수립 경험이 아직 없고, 지방자치단체마다 재정이나 기술력 등에서 차이가 있으므로 본격 시행전에 재해 취약성 분석에 대한 방법론을 보다 체계적으로 마련하고, 매뉴얼을 작성하여 보급하거나 세미나, 워크숍 등을 통해 제도의 실효성 확보에 노력해야 할 것임 ○ 재해 취약성 분석이 단순히 형식적인 절차에 끝나지 않고 지방자치단체의 재해취약지역을 파악하여 이를 개선하기 위한 실질적인 방안을 토지이용 등 도시계획 및 설계기법을 통해 마련할 수 있도록 해야 할 것임 □ 재해저감방안에 대한 구체적 시책 제시 ○ 도시계획 수립시 재해 취약지역의 재해저감방안을 마련하는 것은 매우 중요함 ○ 지금까지 도시계획에서는 재해에 대한 고려가 미흡한 실정이었으나, 최근 기후변화 영향에 대비하기 위해서는 도시계획을 통한 재해저감방안이 매우 유용할 것으로 기대함 ○ 재해저감방안이 보다 실효성을 확보하기 위해서는 일본의 방재도시조성계획 사례와 같이 재해저감방안이 실현되기 위한 다양하고 구체적인 시책 마련이 필요함 - 현행 도시계획 관련 제도(사업, 규제, 유도책 등), 지역주민, 민간기업, 지방자치단체간의 역할 분담, 재원확보 등을 종합적으로 검토하여 도입가능한 시책을 제시해야 할 것임

□ 대형화 되는 기후변화 재해에 대비한 피난장소의 정비?확충 ○ 기후변화 재해 취약성 분석 도입 등 도시계획의 방재에 관한 사항을 보완하여 재해에 안전한 도시 조성을 추진할 예정이지만, 그 실현을 위해서는 장기간이 필요함 ○ 그러나 최근 기후변화 영향으로 폭우 등의 재해는 대형화 되고 있으므로 주민의 생명을 지키기 위해서는 피난장소를 지정하고 체계적이고 계획적인 관리가 필요함 ○ 광역도시계획에서는 재해취약지역을 고려하여 광역적인 피난장소를 확보해야 하고, 도시기본계획에서는 시청, 학교 등 공공시설을 중심으로 피난장소를 지정하고 안전한 피난로 확보가 필요함 ○ 도시관리계획에서는 보다 구체적으로 피난장소가 재해 위험을 고려하여 재해발생시 고립되지 않도록 하며, 1인당 피난면적을 고려하여 수용인원을 정하고 비상급수시설, 발전시설, 위생시설 등의 관리대책을 마련해야 함