녹색성장을 위한 민관협력(PPP)에 관한 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 2008년 8월 15일 이명박 대통령은 “건국 60주년”을 기념하며 다가올 새로운 60년의 국가비전으로 “저탄소 녹색성장”을 제시함. 그것은 현재 인류가 직면한 화석연료의 사용으로 인한 기후변화 문제에 대응하면서 새로운 성장을 위한 패러다임으로 “저탄소 녹색성장”을 국가발전전략으로 제시하여 경제성장과 환경보전의 융합과 조화를 통해 양자의 균형있는 지속가능한 발전을 추구하는 선진 국가 모델을 천명한 것임. □ 그런데 저탄소 녹색성장은 정부의 노력만으로는 실현될 수 없고 기업과 시민 등 민간 부문의 협력과 참여가 요구됨. 즉 녹색성장이라는 목적을 이루기 위해서는 PPP(Public Private Partnership: 민관협력제도)가 필요하다고 보임.

Ⅱ. 주요 내용 □ PPP에 대한 개관 ○ 민관협력은 장기간에 설정되고 공동의 목적으로 특징되는 프로젝트의 영역에서, 행정주체와 사경제주체가 계약에 기초하여 책임과 리스크를 분담하는 방식으로 협력하는 것을 특징으로 함. □ 외국의 녹색정책 관련 법제 및 사례 ○ 일 본 - 일본은 에너지, 건축 등 각 분야별 영역을 개별적으로 나누어 입법하는 방식을 취하고 있음. - 일본 정부는 저탄소 사회에 대한 정부지침을 비즈니스 관념으로 인식하여, 참여하는 기업의 활동에 손해가 가지 않으면서 수익을 창출하도록 정책을 마련함. 이는 정부정책이 하나의 기업전략으로 작용하게 하여 기업의 참여를 유도하는 방법이 됨. - 정부와 민간이 공동으로 참여하여 녹색산업을 지원?촉진하는 정부조직 기구(NEDO)를 두고 있는데, 많은 투자가 필요하거나 경제적 수익이 장기간에 걸쳐 발생하는 사업의 경우에 정부가 함께 공동으로 수행하기 위하여 조직됨. 정부 주도의 일방적인 추진으로는 녹색성장이 실질적으로 구현이 될 수 없음을 인식하고 실제적으로 다양한 민간부문과 공동으로 사업을 추진해 나가는 기구임. ○ 미 국 - 녹색성장에 관한 핵심기술연구나 개발은 정부가 담당하고 이를 상용화하는 것은 민간부문에 맡기는 투 트랙 전략을 세워 추진하고 있음. - 많은 지방정부들(유타주, 포틀랜드 등)이 자신들의 지역 특색에 맞추어 녹색정책을 수립하여 시행하고 있음. ○ 프랑스 - 프랑스에서는 환경과 지속가능한 발전을 달성하기 위한 목적으로 국가, 지방자치단체, 기업, 노동조합, NGO의 5주체가 모여 「환경그르넬」이란 협의체를 구성함. 정부가 일방적으로 국정과제를 정하고, 정책을 결정?수립한 것이 아니라 각 사회 구성원들과 함께 정책을 결정?수립한 것에 큰 의미가 있음. - 프랑스는 온실가스 감축을 위하여 유럽 공동체 차원에서 실시하고 있는 온실가스 배출권 거래를 실시하고 있으며, 에너지 절약인증제 도입, 신재생 에너지 개발 등을 통해 민관이 협력하여 녹색성장을 이루어가고 있음. ○ 영 국 - 영국은 온실가스 감축을 위하여 저탄소 및 에너지 절약 기술에 대한 연구개발을 촉진하기 위하여 학계와 기업과 적극적으로 협력하며 지원을 확대하고 있음. - 영국 정부는 국민과의 적극적 협력 하에 생활 속에서 배출되는 탄소량을 감축하고자 에너지 효율 책임제(Energy Efficiency Commitment, EEC)와 에너지 라벨링을 실시하고 있으며, 조세감면 등을 통해 신재생 에너지 활용을 장려하고 있음. □ 우리나라의 녹색성장 관련 정책 현황 및 법제 ○ 녹색성장 관련 정책 현황 및 분석 - 이명박 정부에서 추진된 녹색성장 정책 중 에너지정책과 4대강 사업과 관련하여 어떠한 과정에 따라 정책제시가 이루어졌는지 살펴보고, 문제점을 도출함. 정부의 녹색성장의 패러다임은 경제성장과 환경보전이 당위적 차원에서만 논의되고 전반적인 사회변화로 나아가지 못하고 있었음. 이전의 사회구조, 지향가치, 사회운영방식에 대한 반성이 필요하고, 우리가 살고 있는 환경과 조건을 바꾸어야 할 필요성이 있음. - 녹색성장을 위한 에너지 정책이나 4대강 살리기 사업과 같은 국가계획사업은 정부 주도만으로는 이루어 낼 수 없으며, 기업과 학계, 시민단체, 국민이 국정 과업에 대한 일치된 의사로 협력하는 것이 필요함. 그러기 위해서는 행정의사결정(정책수립)과정에서부터 민간이 참여하고 협력하는 것이 보장되어야 함. - 그러나 에너지 정책의 기본방향과 토대인 제1차 국가에너지기본계획과 녹색뉴딜사업으로서의 4대강 사업 계획을 수립함에 있어서 국민에 대한 행정정보의 공개 및 접근권과 행정결정에의 참여권이 충분히 보장되지 않음. 정부주도로 성급하게 진행되어 민관협력이 제대로 이루어지지 않음. ○ 녹색성장 관련 법제 현황 및 분석 - 녹색성장과 관련한 많은 법제(녹색법제) 중 「저탄소 녹색성장 기본법」과 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」, 「환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률」의 체계분석을 통하여 민관협력적 방안이 실정법상 어떻게 규정되어 있는지를 살펴봄. - 녹색성장 정책의 주체는 민간이어야 하고, 정부는 그 기반을 마련할 임무가 있음을 법이 규정하고 있음에도 불구하고 관련 규정상의 주요 주체가 대부분 정부로 되어 있는 문제점이 발견됨. 녹색성장에 관한 기본법인 「저탄소 녹색성장 기본법」에서 특히 그러하며, 따라서 민간의 참여영역이 좁게 규정되어 있는 문제점이 있음. □ 새로운 PPP 모델 구축 ○ 녹색성장을 위한 PPP의 도입배경, 개념을 이해하고 민간의 참여와 협력의 필요성을 제기함 ○ 종래 PPP모델은 기관형성적 PPP와 계약에 근거한 PPP로 분류되어 왔음. 기관형성적 PPP는 다시 민관협의체 방식과 제3섹터 방식으로 나누고 있고, 계약에 근거한 PPP에는 민간투자사업(PFI)방식이 있음. ○ 현재, 녹색성장과 관련하여 PPP방식이 성공적으로 수행될 수 있는 환경조성을 위한 요소를 제시함. □ PPP모델 구현을 위한 법제 개선방안 ○ PPP요소의 확충 - (정책단계에서 의견진술절차 보장) 이해관계인(기업, 시민단체나 일반 국민)에게 의견진술절차의 기회를 주어 정책참여를 보장할 수 있도록 녹색성장법에 규정함. 의견제출, 청문, 공청회 등의 의견진술의 기회는 계획 수립단계 뿐만 아니라 정책 실시단계, 정책 책임단계에서 모두 활용이 되는 것이 공동결정적(Kondominiate) 추진에 부합하므로, 각 단계에서 적절하게 민간이 참여할 수 있도록 하는 법조문화가 필요함. 비록 행정절차법에 규정이 되어 있지만 환경과 경제가 가미된 녹색성장이라는 특성 및 방향에 맞추어 녹색성장법에서 새롭게 구성할 필요가 있음. - (보조금 등 다양한 지원제도 확보) 지원제도는 사실상 민간의 참여를 이끌어낼 수 있는 가장 빠르고 효과적인 방법이며, 이를 통해 기업은 정부 정책에 적극 참여하게 되고, 결과적으로 정부가 달성하려는 목표에 효과적으로 도달할 수 있을 것임. 현행 녹색성장법에서 많은 지원제도를 두고 있는데, 이윤추구가 제1목표인 기업입장에서 기술투자 및 설비시설 등 리스크를 안고 정책에 참여하기 어렵기 때문에 이러한 규정을 두고 있는 것임. 그러나 각 규정들이 추상적이고 일반적인 기본원칙과 운용방향만을 제시하고 있어 실질적으로 이것이 구체화 되었을 때 혼란을 야기할 수도 있으므로 명확하고 구체적으로 표현될 필요성이 있음. - (정책에 관한 정보와 자료 등의 공개청구권 인정) 국민의 행정참여를 촉진하거나 지원하는 보완적 기능을 인정할 수 있음. 정보공개의 예외에 해당하지 않는다면 일반 국민들에게 녹색성장 정책과 관련하여 공공기관이 보유한 각종 정보와 자료에 대한 공개청구권을 보장하고 공공기관들로 하여금 자발적 정보제공의무를 부과하는 규정을 두도록 함. 정보공개법이 공공기관의 정보공개에 관한 일반법의 지위에 있지만 녹색성장법은 녹색성장 정책을 실현하기 위한 많은 개별법령 중 기본법적 지위에 있으므로 민간의 정책참여 기회를 보장한다는 선험적인 의미에서 정보공개에 관한 규정을 녹색성장법 속에 명문화하는 것이 필요함. ○ 위험(Risk)분담체계의 구축 - PPP 계약 체결 당시 민간은 미리 사업내용에 대하여 자세한 기술과 함께 공정한 경쟁관계를 원하는 반면, 행정청의 입장에서는 예측 불가능한 사정에 대비하여 공익의 실현과 보장을 위해 재량적 조치의 가능성을 열어두고자 하는 입장이므로 양자는 갈등 및 대립관계로 구조화 되는 경향이 있음. - 그러므로 사업으로 인하여 발생한 타인의 손해에 대하여 구체적인 책임분담의 범위와 체계 등이 사전에 규정되어 있지 않을 경우 많은 분쟁이 발생할 수 있으며, 이는 법적 안정성이라는 측면에서 대단히 우려되는 상황임. - 민간입장에서 예상치 못한 리스크가 발생한 경우 민간에게 부담을 지우고 적절한 보상이 따르지 않는다면 정부의 정책에 신뢰를 갖지 못하고 공적사업에 참여할 의사도 갖기 어려울 것임. 녹색성장정책 실시에 따른 종국적인 성공에 대한 이익은 공익에 해당하는 경우가 대부분이므로 행정청도 발생한 손실에 대하여 책임을 지는 것이 바람직함. - 각 산업분야별 특성을 고려해 볼 때 구체적인 리스크분담 범위나 비율 등을 일률적으로 규정하기는 어려움이 예상됨. 따라서 각 사업의 특성에 맞춰 민-관의 자본투자비율이나 참여도?기여도 등을 고려하여 리스크 분담을 시도해 볼 수 있을 것임. - 그 외에 리스크 분담시 고려해야 할 사항을 생각해 보면, 해당하는 관련 기업뿐만 아니라 정부의 입장에서도 리스크에 대한 위험은 있을 수 있으므로 그 관계 설정도 고려해야 할 것이며, PPP 유형에 따라 리스크 분담의 모습이 달라질 수도 있음. 또한 리스크 유형별로 분담의 양상이 달라져야 할 것이므로 그 유형을 대략적인 가능성을 기준으로 예시적으로 규정해 둘 필요가 있다고 봄. - 뿐만 아니라 사업마다 고유한 특성이 있음을 감안한다면 각 사업에 고려해야 할 사항이 달라질 수 있으므로 획일적으로 어떠한 사항을 어떠한 비율로 누구에게 부담시킬 것이냐는 쉽게 결정할 문제가 아니라고 봄. 따라서 녹색성장법에서는 전체 분담체계의 절차나 범위 등 일반론적이며 원칙적인 규정을 두고, 구체적인 내용은 관련 사업을 예정한 개별법령에서 규율토록 함이 바람직하다고 생각됨.

Ⅲ. 기대효과 □ 녹색성장 정책실시에 있어 민간(기업 내지 일반국민)의 역할에 대한 분석을 통해 정책실현 목표에 대한 실효성 확보수단으로 연구될 수 있음. □ 녹색성장에 관한 주요 국가의 정책추진 현황 및 법제도 정보를 분석하고 자료를 제공함으로써 정책수립 및 추진과정에서 참고자료가 될 수 있음. □ 관련 법제 분석을 통하여 녹색성장법제에 대한 체계정당성 확보에 기여할 수 있으며, 「저탄소 녹색성장 기본법」과 녹색성장에 관련한 수많은 개별 법률들이 체계적ㆍ조직적으로 정합을 이룰 수 있는 개선방안 및 연구자료를 제공하여 국정추진에 기여함.