기후변화 대응을 위한 농어업분야 재해보험 관련 법제개선방안연구(Ⅰ)

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 농업에 대한 기후변화 영향과 기후변화 적응의 필요성 ○ 이상고온, 이상저온, 홍수, 가뭄, 한파, 폭설, 태퐁, 해수면 상승, 생태계 변화 등 기후변화와 관련하여 기존의 기상현상과 다른 자연현상이 다양한 형태로 발현됨 ○ 농업, 어업, 축산업, 임업 등 1차 산업은 제조업, 정보통신산업 등에 비해 기후변화의 영향을 직접적으로 작용하는 산업으로서, 기후변화에 대한 대응이 산업의 생존과 직결됨 ○ 농업 등 1차 산업은 온실가스 감축이 핵심인 기후변화 완화(mitigation)보다 기후변화의 영향에 대한 적응(adaptation)을 핵심으로 하며, 기후변화에 대한 농업분야의 효율적 적응이 주요 정책과제로 부각됨 □ 농업의 기후변화 적응을 위한 농작물 재해보험의 역할 ○ 지속적으로 기후변화가 발생하고 그로 인한 예측불가능성이 높아지는 상황에서, 농업을 유지하는 것이 국가의 식량안보 확보 차원에서 중요한 과제이므로 농업의 기후변화에 대한 적응역량을 높이고 지속가능한 농업생산의 유지를 도모할 수 있는 다양한 정책수단이 논의되고 있는 바, 그 중 농작물 재해보험이 농업분야의 적응역량을 제고할 수 있는 유력한 정책수단으로 제시됨 ○ 이 연구는 농업이 기후변화에 효율적으로 적응하기 위한 제도적 수단으로 농작물 재해보험에 주목함

Ⅱ. 주요 내용 □ 농작물재해보험제도의 발달 및 운영현황 ○ 현행 농작물 재해보험은 2001년 농작물재해보험법 제정으로 도입되었으며, 초기에는 사과와 배를 대상으로 재해보험을 가입할 수 있었으며, 농작물 재해보험에 가입하면 자연재해로 인해 발생한 손해액의 70-80%를 보험으로 보장하는 방식이었음 ○ 2001년 농작물 재해보험법의 제정 이후, 사과, 배에 이어 농작물 재해보험의 가입대상 작물이 확대되었으며 2009년에는 재해보험의 적용대상이, 농작물 외에, 양식 수산물, 가축 및 농어업용 시설물로 확대되었음. 재해보험의 대상이 되는 재해도 자연재해에서 병충해, 조수해, 질병 및 화재를 포함하도록 확대됨 ○ 농작물 재해보험의 실제 운영현황이나 농업인들의 농작물 재해보험에 대한 인식에 대한 선행연구결과에 따르면, 농업인들은 기후변화에 대한 인식이 높고, 그에 대한 적극적 대응 필요성에 대해서는 실감하고 있으며, 농작물 재해보험을 포함하여 다양한 적응수단을 활용하고 있음 ○ 그러나 농어업재해보험의 존재를 인지하고 있음에도 불구하고, 높은 보험료, 보험미적용 작물 재배, 엄격한 보상기준과 불충분한 보상금액 등을 이유로 농작물 재해보험의 미가입률이 높음 ○ 농작물 재해보험이 농업분야의 기후변화 적응역량을 제고하는 중요한 정책수단임을 감안할 때, 재해보험 가입률이 낮은 점, 재해보험 미가입 사유 등의 한계는 농작물 재해보험의 제도적 개선과제를 보여줌 □ 농작물재해보험에 관한 현행 법령의 주요 내용 ○ 농작물 재해보험은 특정한 정책목적이 있으나, 운영이나 구조, 핵심 쟁점에 있어 통상의 보험제도와 유사한 요소도 있음 ○ 농어업재해보험법의 주요 내용은 (1) 보험의 대상이 되는 목적물의 종류와 범위, (2) 보험을 통해 보상되는 재해의 범위 즉, 보상이 발생하는 원인인 재해의 범위, (3) 농업종사자가 납입하는 보험료와 보험요율의 산정, (4) 재해 발생시 손해 평가와 보험금 지급, (5) 국가의 재보험 운영 등이다. ○ 농작물 재해보험 운영시 재해보험의 대상이 되는 보험목적물을 정하는 것이 핵심 쟁점임. 농작물 재해보험은 본질적으로 정책보험으로서 정책적 지원대상이 되는 보험목적물을 법령으로서 정할 필요가 있는 바, 이 때 재해보험의 목적물을 법률에서 정할 경우, 재해보험 목적물의 삭제나 확대가 필요할 경우 법률을 개정해야 하는 입법적 부담이 있음. 최근 2015년 농어업재해보험법 개정을 통해, 재해보험 운영의 핵심인 보험목적물의 범위를 고시를 통해 정하도록 한 점은 주목할 필요가 있음 □ 농작물 재해보험에 관한 주요국가의 법령 현황 ○ 미국의 농작물 재해보험(crop insurance)은 1930년대 대공황 시기에 도입된 것으로, 1938년 연방농작보험법(Federal Agricultural Crop Insurance Act)을 통해 연방차원의 농작물 보험제도가 적용되었음 ○ 현재 농작물재해보험의 대상작물은 밀, 콩, 보리, 옥수수, 감귤류 등 100여개 농작물이 포함되고 있으며, 보험적용대상이 되는 자연재해 역시 도난과 관리부실로 인한 손해를 제외한 모든 형태의 위험, 즉 가뭄, 폭우, 우박, 폭풍우, 벼락, 병충해, 홍수, 화재, 지진 등의 기상재해로 인한 일체의 위험이 포함됨 ○ 일본의 농작물재해보험의 제도적 기원은 메이지유신시대까지 거슬러 올라갈 수 있으며, 1947년 농업재해보상법이 제정되면서 본격적인 법제화 과정을 거쳤으며, 가축보험과 농작물 보험을 하나의 법령으로 다루는 점에서 우리나라의 농어업재해보험법과 유사함 ○ 일본의 농업재해보상제도는 농업재해로 인한 피해발생시 손해로 인한 위험분산을 핵심목적으로 하며, 농업인들의 공제조합을 가입하고 손해 발생시 지방자치단체 등이 그 재해로 인한 손실을 보전하고, 최종적으로는 중앙정부가 재해로 인한 손실을 보전하는 방식으로 구성되어 있음

Ⅲ. 기대효과 □ 농작물재해보험의 보험대상 작물범위 및 사고원인의 범위 확대 ○ 농작물 재해보험을 활성화하기 위하여, 농작물 재해보험에 가입할 수 있는 농작물의 종류를 확대하고 재해보험으로 보상받을 수 있는 근거가 되는 보험사고의 범위를 확대할 필요가 있음 ○ 앞으로 기후변화로 인해 발생할 수 있는 기상재해나 그로 인해 발생할 수 있는 병충해 등이 불명확한 상황에서, 재해보험의 보상범위나 보험사고의 원인을 열거적으로 정하기보다는, 보험목적물의 범위를 대폭 확대하고, 보험사고의 원인을 네거티브 방식으로 전환하는 것도 대안이 될 수 있음 □ 농작물 수입보장수단으로서의 농작물재해보험의 활용방안 및 국가의 재보험 역할 강화 ○ 농작물 재해보험은 기후변화에 대한 농업인의 적응역량 제고와 농업인을 위한 사회안전망의 역할을 할 수 있으므로, 재해보험 의 다양화 차원에서 수입보장보험을 도입하는 방안을 검토할 필요가 있음 ○ 대규모 자연재해, 병충해 등으로 인해 재해보험으로 보상할 수 있는 범위를 포함할 때, 재해보험 재보험 제도는 보험에 대한 보험으로서의 역할을 하며, 현행 농어업재해보험법상 국가가 재해보험에 대한 재보험자로서의 역할을 수행함. 따라서 재보험기금의 거대화 및 민영 재보험사의 활용을 통해 국가재보험제도의 확대 및 체계화를 도모할 필요가 있음