해양 및 연안부문 기후변화대응을 위한 법제도적 개선방안 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 기후변화는 유엔기후변화협약에 근거하여 국제사회를 중심으로 논의되기 시작했고, 우리나라도 2010년 「저탄소녹색성장기본법」을 제정하여 기후변화에 대응하고 있음 ○ 「저탄소녹색성장기본법」은 제3조 기본원칙에 국가와 지방자치단체 간의 협력을 규정하고, 제11조 및 제48조에서 지방자치단체에게 녹색성장 5개년 계획 및 기후변화적응대책 세부시행계획을 수립하도록 규정함으로써 지방자치단체의 기후변화대응 참여를 유도·보장하고 있음 ○ 지방자치단체는 기후변화대응을 위한 실질적 주체로써 지방자치단체의 역할 및 중앙정부와의 협력 중요성이 꾸준히 강조되고 있고, 특히 해양 및 연안 지역은 지역별 특성이 두드러지고 기후변화의 영향이 육지와는 다른 특성이 나타나므로 지자체 역할이 더욱 강조됨 ○ 그러나 우리나라 기후변화대응은 경제적·산업적 영향을 최소화하고자 하여 국제사회 흐름에 따라 비교적 수동적으로 이루어지며, 중앙정부가 기후변화대응정책을 주도하고 있는 실정임. 더 나아가 지방자치단체의 역할에 관한 법적 근거가 미약하여 지방자치단체가 주체가 되어 지속적이고 안정적으로 기후변화 대응정책을 추진하기에는 어려움 - 「저탄소녹색성장기본법」이 국가주도 법제로 구성되어 있어 지방자치단체와 중앙정부의 협력을 구체화하는 규정이 부족하다는 문제, 지방자치단체 기후변화대응정책 중 많은 부분이 국가위임사무로써 지역적 특성을 반영한 지방자치단체 주도의 기후변화대응에 한계가 있다는 문제 등이 제기되어 왔음 - 특히 해양 및 연안부문 기후변화대응대책에 관해서는 국가 및 지방자치단체를 불문하고 관련 입법이 매우 미흡한 실정이며, 현행 법적 근거없이 국가 및 지방자치단체 기후변화 관련 각종 계획 및 정책에 관해서는 그 시행여부 및 사후평가 등이 체계적으로 이루어지고 있지 않음. 일부 기후변화대응정책들이 기존의 해양 및 연안관리를 위한 정책에 편입되어 혼재된 상태로 진행되고 있는 것이 현실임 □ 연구의 목적 ○ 본 연구는 해양 및 연안부문 기후변화대응을 위한 지방자치단체의 역할을 강화할 수 있도록 법제도적 개선방안을 도출함으로써 지방자치단체의 기후변화대응 실효성을 제고하는데 목적이 있음 - 해양 및 연안부문 기후변화대응과 관련한 법령을 검토하여 현행 해양 및 연안 기후변화대응정책의 근거규정과 국가 및 지방자치단체의 역할 규정을 분석하고, 국가 및 지방자치단체의 실질적 해양 및 연안부문 기후변화대응정책 수립·시행을 위한 근거법률의 한계점을 파악하고자 함 - 해양 및 연안부문 기후변화대응을 위한 국가 정책과 지자체 정책 수립 및 시행 현황을 비교하여 사실상 국가주도로 기후변화대응정책이 이루어지고 있는지, 지방자치단체의 현재 역할 범위는 어디까지인지, 지방자치단체의 기후변화대응정책이 기후변화와 직접적 관련성이 있는지, 기존 사업과 기후변화사업과의 연계가 이루어지고 있는지, 사업이 실질적으로 시행되고 있는지 등을 검토하여 국가 및 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화대응정책 수립·시행의 한계점을 파악하고자 함 - 기후변화의 해양 및 연안부문 영향, 정책적 중요성, 현재 기후변화대응정책 내용 등을 종합적으로 고려하여 국가 및 지방자치단체가 수립·시행할 필요가 있는 해양 및 연안부문 기후변화대응정책을 제시하고, 정책별로 지방자치단체의 역할의 기준과 범위를 설정하여 제시하고자 함 - 해양 및 연안부문 기후변화대응정책과 기존의 해양 및 연안부문 정책의 연계성 강화를 위해 관련 근거 규정에 기후변화대응을 위한 개선안을 제시하고, 지방자치단체의 역할을 강화할 수 있도록 고려함으로써 지방자치단체의 역할 보장을 위한 법제도를 개선하고 동시에 지방자치단체가 기존 정책에 기후변화대응정책을 연계하여 시행할 수 있도록 근거를 마련하고자 함

Ⅱ. 주요 내용 □ 해양 및 연안 부문 기후변화대응 관련 법령 주요내용 ○ 저탄소녹색성장기본법은 기후변화대응을 위한 지방자치단체의 역할을 규정하고 있으나 국가주도의 법제로써 지방자치단체의 실질적 역할을 보장하기에는 부족하며, 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화대응 정책의 직접적 근거규정은 아님 ○ 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률을 비롯하여 상당히 많은 법률이 기후변화와 관련한 규정을 포함하고 있으나 해양 및 연안부문 기후변화대응을 규정하는 법률은 매우 부족함 ○ 대다수 지방자치단체는 녹색성장기본법에 따라 저탄소녹색성장 조례를 제정하였으나 저탄소녹색성장조례가 온실가스감축과 경제부문에 집중된 조례라면 기후변화의 영향 최소화 및 회복력 증진 등의 대책을 포함하는 기후변화대응과 관련한 조례의 제정은 매우 미비함 ○ 기후변화대응과 직·간접적으로 관련된 해양 및 연안부문 개별 법률 등 기후변화 관련 규정은 선언적이거나 권고적인 내용만 담고 있음 ○ 지방자치법은 자치사무 개념과 범위 모호, 국가사무와 지방사무의 불균형, 국가의 지자체 조례제정 권한 통제 등의 문제가 계속 제기되어 왔으며, 지방자치단체의 기후변화 관련 사무도 개별 법률에 의한 사무인 경우가 많아 정책별 근거 법령 개선을 통한 지방자치단체의 역할 강화방안 모색이 적절할 것 □ 국가와 지방자치단체(충남도)의 해양 및 연안부문 기후변화대응정책 ○ 국가는 ‘녹색성장 5개년 계획’, ‘국가 기후변화 적응대책’에 해양 및 연안부문 기후변화대응정책을 마련하고 있음 ○ 사례연구지역인 충남도는 ‘충남도 녹색성장 5개년 계획’, ‘충남도 기후변화 적응대책 세부시행계획’, ‘충남도 기후변화 대응 종합대책’에 해양 및 연안부문 기후변화대응정책을 마련하고 있으며, 이 밖에 관련 계획으로 ‘충남 종합계획 수정계획’, ‘제3차 충청남도 환경보전종합계획’을 마련하고 있음 ○ 해양 및 연안부문 기후변화대응정책은 주로 ‘적응’정책에 집중되어 있다는 점에서 국가와 충남도의 기후변화적응정책 세부시행계획을 비교·검토하였음 - 충남도는 국가 정책을 고려하여 해양 및 연안부문 기후변화적응정책을 수립하였으며, 지역적 특성을 반영한 사업도 포함하고 있음. 그러나 해양 및 연안부문 기후변화적응정책의 대부분이 국가에서 수립·시행하고 있고, 충남도의 사업도 상당 부분 국가위임사무로써 충남도의 해양 및 연안부문 기후변화대응을 위한 역할이 미비한 것으로 보임 - 해양 및 연안부문 통합적 국가 기후변화대응계획이 부재하여 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화대응계획의 로드맵을 제시해주고 있지 못함. 국가와 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화적응정책은 기존 사업을 반영하고 있으나, 기후변화를 고려한 정책적 보완이 미비한 상황임. 또한 해수면상승대책과 수산자원 관리에 관한 기후변화적응정책만 마련하고 있을 뿐 해양환경 또는 해양생태계 관련 기후변화적응정책 마련은 미흡함 - 지역의 기후변화 취약성, 기후변화 영향 범위와 정도 등을 반영하기 위한 수단이 확보되어 있지 않아 지방자치단체의 기후변화적응대책 수립이 지역적 특성을 반영하여 이루어지는데 한계가 있음 □ 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화대응을 위한 법제도적 개선안 ○ 국가와 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화대응의 제도적 한계를 극복하기 위해서 필요한 관련 정책을 발굴하고, 지방자치단체의 역할 기준과 범위를 제시함으로써 정책별 지방자치단체의 역할 강화 방안을 모색하고자 함 - 다만 해양 및 연안부문의 기후변화대응과 관련된 모든 정책들을 검토하기에는 현실적으로 본 연구의 한계가 있다는 점을 고려하여 관련 정책 가운데 몇 가지를 시범 정책으로 선정하여 그 범위안에서 지방자치단체의 역할을 강화하기 위한 입법개선안을 제시함 - 한국의 연안시스템의 취약성, 과거부터 진행된 연안매립지 조성 및 연안관리체계 전환 필요성, 기후변화로 인한 해양생태계 위협, 기후변화의 해양생태계 영향 관련 기초자료 부족, 기후변화 위험 생태서식지 우선순위 도출 필요성, 기후변화적응을 위한 생물다양성 전략 마련 필요성, 해양생태계의 탄소흡수율, 우리나라의 갯벌 보유 현황, 국내 온실가스 통계 분야에 해양 부문이 제외된 상황 등을 종합적으로 검토하여 해양 및 연안부문 기후변화대응정책 가운데 ‘해수면상승대책’, ‘해양생태계 보존 정책’, ‘블루카본 정책’ 3가지를 제시함 ○ 제시한 정책별로 국가와 지방자치단체의 역할 현황을 파악하였고, 지방자치단체의 역할 기준과 범위 제시를 위해서 지방자치단체의 기후변화대응 역할에 관련한 선행연구를 검토하여, 앞에서 제시한 정책별 지방자치단체의 역할이 필요한 범위를 설정하였음 - 해수면상승대책은 방어, 순응, 관리적 이주 방안으로써 해외에서는 연안선 관리, 연안후퇴선 설정, 토지이용구분, 이주대책, 침수범람대책, 건축설계변경, 국가 홍수보험 프로그램, 기후변화 협의체 구성 등의 정책을 시행 중임 - 우리나라는 연안관리법에서 관련 제도를 규정하고 있으며, 기후변화로부터 연안침식 및 침수예방, 기후회복력 증진을 위한 자연해안 보호를 위해 ‘연안기본조사, 연안통합관리계획 및 연안관리지역계획, 연안용도해역 연안해역적성평가, 연안해역기능구, 연안침식관리구역, 연안정비사업, 자연해안관리목표제의 근거규정에 대해 기후변화를 고려한 정책적 보완과 지방자치단체의 역할을 강화하기 위한 개선안을 제시함 - 지방자치단체는 기후변화로 인한 침식 및 침수 위험지역에 ‘연안완충구’를 설정하여 관리하고, ‘재해관리구’와 중첩되는 지역에 대해 시범사업 지역으로 선정하여 관련 연구를 수행할 수 있으며, ‘자연해안관리목표제’를 통해 자연해안의 기후회복력 강화 방안을 모색할 수 있음 ○ 해양생태계 보존정책은 해양생태계 조사, 변화관찰 등의 기초자료 확보 및 관련 적응대책 마련을 내용으로 하며, 해외에서는 생물다양성 기후변화적응 전략 수립, 해양보호구역 관리, 해양생태계 기후적응연구 등이 이루어지고 있음 - 우리나라는 해양생태계의 보존 및 관리에 관한 법률에서 이와 관련된 내용을 규정하고 있기 때문에, 동 법률에 기후변화를 고려하도록 하여 해양생태계 기후변화적응 정책 및 사업의 근거법률이 될 수 있도록 ‘조사, 변화관찰’, ‘해양보호구역 통합관리’, ‘생태통로 마련’ 관련 규정의 개선안을 제시함 - 지방자치단체가 조례를 통해 기후변화의 해양생태계 영향 조사 및 변화관찰을 수행하고, 통합적 해양보호구역 관리대책을 마련할 수 있도록 하였음 ○ 블루카본 정책은 해양생태계의 탄소흡수에 관한 것으로 요코하마는 블루카본 프로젝트를 실시하여 시범사업 및 관련 연구, 기술개발을 수행 중이며, 탄소상쇄를 위한 블루카본 공제제도를 시행하고 있음 - 우리나라에 블루카본 근거 규정은 마련되어 있지 않으나 종합적 정책수행을 위한 근거규정의 마련이 필요할 것이며, 법령의 내용으로써 ‘해양생태계 탄소흡수원 종합계획 수립, 해양생태계 탄소흡수원 유지 및 증진, 해양생태계의 탄소흡수원 조사, 연구개발 및 기술의 이용보급촉진, 해양생태계 탄소흡수량 거래, 해양생태계 탄소흡수원 보전협력금’을 제시하였음 - 지방자치단체는 해양생태계 탄소흡수원 실천계획을 수립할 수 있고, 조례에 따라 해양생태계 탄소흡수원 유지 및 증진 시책을 수립·시행할 수 있도록 방안을 제시함으로써 지방자치단체가 블루카본과 관련한 정책 수립, 시범사업 수행, 연구 및 조사를 통한 기초자료 확보 등이 가능하도록 함 ○ 개선안을 충남도에 대입할 결과, 현재 충남도 기후변화대응사업 및 향후 사업의 시행에 법적 근거가 마련되었다고 볼 수 있음. 개선안을 근거로 기후변화 취약지에 연안후퇴선설정(setback) 정책 등을 시행하기 위한 사전 연구가 가능하며, 조례 제정을 통해 침식위험지역에 대한 개발 행위를 제한할 수 있음. 현재 시행중인 해양환경측정망, 해양생태계 기본조사사업에 기후변화를 연계하여 시행함으로써 향후 지역 해양생태계 대책 수립 및 사업을 개발할 수 있고, 온실가스 흡수 기능 보존을 위한 해양보호구역의 지정도 가능함. 법적 근거를 바탕으로 서해안 기후환경연구소에서 블루카본 조사 및 연구의 수행이 가능하며, 소규모 시범사업 수행, 탄소흡수량 거래, 지역적 탄소흡수량 공제제도 마련 등이 가능할 것임 ○ 기타 개선안으로써 지방자치단체의 기후변화대응 조례 제정을 통한 지방자치단체 기후변화대응정책 수립, 시행, 평가, 점검 체계 마련, 녹색성장기본법 상 국가와 지방자치단체간의 역할 불균형 규정의 개정안을 제시함 ○ 마지막으로는 국가차원의 해양 및 연안부문 기후변화대응 관련 법규정 정비, 지방자치단체의 조례 정비, 국가와 지방자치단체의 정책 검토, 시범사업 수행 등을 포함하여 향후 연구방안에 대해 제언함

Ⅲ. 기대효과 □ 본 연구는 지방자치단체의 해양 및 연안부문 기후변화대응 역할 강화 방안을 마련하기 위한 시범연구로써 향후 중장기 연구과제 또는 연구방향을 제시 □ 지방자치단체의 해양 및 연안부문 관련 정책의 근거규정에 기후변화를 고려하도록 관련법을 개선하여 정책의 실효성 제고 및 정책의 지속성 확보를 위한 법적 기반 마련 □ 기후변화대응정책에 있어서 지방자치단체의 역할을 강화함으로써 기후변화대응정책의 실효성을 확보하고 지역 주민 등의 민간참여 유도·활성화 가능