미국의 이민법제에 관한 연구

Abstract

도시화와 산업구조의 재편, 정보사회화, 고령화, 시장의 자유화, 세계화와 같은 사회적 변화의 요소들이 공통적으로 낳는 결과 중 하나는 사람의 국가 간 이동이 활발해 진다는 것이다. 일시적인 이동 뿐 아니라 국가공동체의 전통문화 등이 고유성이 희석되고, 더 나은 삶에 대한 기준이 보편화?획일화되어 감으로써 거주할 국가를 스스로 선택하여 정주지를 옮기는 이민 역시 활발해지고 있다. 우리나라도 이러한 인구이동의 수요와 공급 측면의 조건이 충족됨으로써 거주와 영주를 목적으로 외국인의 이동이 활발해지고 있다. 이러한 상황에서 유럽으로부터 이민해 온 인구가 기초가 되어 국가가 수립되었고, 이후에도 다양한 변화는 있었지만 기본적으로 전 세계로부터의 이민자가 인구의 상당부분을 차지하는 미국의 이민법제에 대한 연구는 과거에 비해 우리에게 시사해 주는 바가 더 클 것으로 생각된다.

본 연구는 이러한 필요에 대응하기 위해 먼저 미국 이민법제 - 이민국적법 (Immigration and Nationality Act)을 중심으로 최근에 테러사태와 국가안보우려 등 특별한 문제에 대응하여 추가로 제정된 법률들을 포함하여 - 의 기본적인 내용을 개관함으로써 향후 세부적인 법적 쟁점들과 이에 대한 효율적 대처에 필요한 입법?사법?행정의 역할 분담과 행정조직과 행정절차 등에 대한 기초적인 정보를 제공하는 것이 목적이다. 참고로 미국 이민법제를 개관하는 국내의 선행연구는 미국의 이민법 체계에 중요한 변화가 온 1990년의 법률 전면 개정 전에 이루어진 것이 대부분이다.

이민법의 전반적인 체계를 정비하는 Immigration Act of 1990의 제정 이후에도 1996년 불법이민문제에 대해 효과적으로 대처하기 위해 1996년 제정된 테러방지 및 사형제도정비를 위한 법(Anti-terrorism and Effective Death Penalty Act)과 불법이민대응제도개혁 및 이민자책임법(Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act), 개인책임 및 고용기회에 관한 법률(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconcilation Act)이 이민법제에 중요한 영향을 미쳤다. 2001. 9. 11 뉴욕시 월드타워 테러사건은 이민법에 중대한 영향을 미쳤다. 국가안보환경 개선을 위해 USA Patriot Act(115 Stat. 272)를 비롯하여 국경경계및사증신청개선법(Border Security and Visa Entry Reform Act(116 Stat. 543), 국토안보법(Homeland Security Act, 116 Stat. 2135)등이 제정되었는데, 조직상으로 가장 중대한 변화는 종전에 이민법집행을 담당하던 법무부 산하 이민귀화청(Immigration and Naturalization Service)을 폐지하고, 국토안보부(Department of Homeland Security)를 신설하여 사무를 이관한 것이다.

본 연구에서는 미국 이민국적법의 편제에 따라 미국으로의 입국시 사증발급 → 입국허가 → 강제출국 또는 시민권 취득 의 순서로 살펴본다. 첫째, 사증발급 단계는 국무부의 영사관의 관할에 속하는데 먼저 목적에 따라 이민사증과 비이민사증으로 나뉘고 각각 사증발급을 위한 실체적 요건과 절차를 살펴본다. 이민사증을 발급받는 경우 입국 시에 영주권을 발급받게 되지만 이는 10년마다 갱신되어야 한다. 비이민사증으로 입국한 후 이민자로 지위변경을 신청할 수도 있다. 둘째 입국허가 단계는 입국항에 도착한 외국인에 대한 입국심사절차로서 국토안보부의 관세?국경보호국(Bureau of Customs and Border Protection)이 관할하는데, 사증의 발급단계에서와는 별도로 건강, 안보, 이민법의 위반, 노동인증서 등 입국불허사유가 있는지 심사하여 입국허가를 거부할 수 있다. 셋째, 입국허가를 받고 미국에 체류하는 외국인을 범죄행위나 서류 등록, 위조, 안보 등의 이유로 강제퇴거조치하는 것이며, 이는 이민?관세법집행국(Bureau of Immigration and Customs Enforcement, 국내담당)과 관세?국경보호국이 관할한다. 넷째, 미국은 출생 (속지주의를 원칙으로 하고 속인주의가 보충적으로 적용됨) 또는 귀화(Naturalization)를 통해 국적을 부여하는 바, 이민자의 경우 일정한 요건 - 주거(residence) 및 실제거주(physical presence), 연령, 문자해득력 및 교육정도, 도덕적 인격, 미국 헌법원칙의 준수선서 등 - 을 갖추어 허가를 신청하여야 하고, 이는 국토안보부 산하의 Bureau of Citizenship and Immigration Services)에서 관할한다.

이상 미국 이민법제를 개관해 본 결과 다음과 같은 시사점이 향후 집중연구될 필요가 있다고 판단된다.

첫째, 이민법제의 각종 법규적 기준의 세밀화가 필요하다. 국가공동체의 건전한 유지를 위해 이민의 수용과 통제가 동시에 필요한 만큼, 각종 결정에 대한 요건이 필요한 사항을 최대한 담고 있는 성문규범화하는 것이 외국인에 대한 보장적 기능을 위해서도 사회방위를 위해서도 필요하다.

둘째, 미국법제와 비교해 보면, 우리 현행 법제는 그러한 규범형성이 입법부에 의한 법률제정으로 이루어지는 것이 바람직한 영역에 대해서까지 행정입법에 위임되어 있는 것이 아닌가 우려되는 부분이 있다. 행정청의 재량권한 확대가 추세이나, 이에 대한 사전의 준거를 제공하는 입법자의 역할이 중요하다.

셋째, 국민에 대한 경우보다 외국인에 대한 행정처분의 경우 그에 대한 사법심사의 여지와 척도는 제한되지만, 여전히 외국인의 인권에 대한 최후의 보루로서의 역할을 해야 한다.

넷째, 행정결정절차와 행정상 불복절차의 정비 내지 신설이 필요하다. 법무부 산하의 이민법원, 이민불복심사위원회와 같이 중립적인 행정조직과 절차의 설치 등의 중요성이다. 이민희망자가 실질적으로 증가하는 경우에는 거주 → 영주 → 국적취득으로 이르는 과정을 별도로 규율하는 실체적?절차적 기준을 정립함으로써 우리 사회가 바람직한 구성원을 받아들일 수 있는 장치를 정교하게 수립하는 것이 필요할 것이다.

다섯째, 외국인은 그 입국 목적에 따라 이민자와 비이민자로 구분하여 각각 별도의 요건과 절차를 마련하는 방식이다.

여섯째, 귀화허가 등의 요건을 고려함에 있어서 미국 이민국적법의 경우 주거(residence)나 혼인관계의 유지(in marital union) 등의 요건에 대해 실제로 그 장소에서 거주한 사실(physical presence)를 요구하거나, 혼인이 법률상으로 뿐만 아니라 실제로 한 가정을 이루고 유지되었는가의 여부(in marriage union) 등 이들 생활관계에 대해 실질적인 접근을 한다는 점이다.