한·미 FTA 투자협상에 따른 국내법제의 정비방안

Abstract

지난 4월 한국․미국간 자유무역협정 체결을 위한 협상이 타결됨으로써 협상결과에 대한 논란이 일단락되었다. 그러나 협상의 타결과정에서 국내․외적으로 논란을 야기했던 쟁점은 향후 한․미FTA가 발효될 경우 많은 실행상의 문제들이 초래될 것으로 예측된다. 특히 협상과정에서 국내적으로 많은 반발을 샀던 투자자-국가간 분쟁해결제도(ISD)가 FTA에 포함되었고, 이는 한․미간 통상에 있어서 분쟁 발생시 소제기의 주체가 국가들에 한정된 것이 아니라 한국에 투자를 한 미국기업체들에게도 인정하는 것이라는 점에서 FTA의 이행과정에서 많은 분쟁이 야기될 것이다. 왜냐하면 한국에 투자를 한 미국인들은 FTA에서 보장하고 있는 투자 및 투자자 보호규정을 자신들에게 유리하게 해석하고자 할 것이고 그럼으로써 FTA의 해석문제가 빈번히 발생할 것으로 보이기 때문이다. 더군다나 한․미FTA상 체약당사국 투자자를 보호하기 위한 법적 장치에 해당하는 내국민대우 및 최혜국대우, 최소기준대우, 간접수용, 긴급제한조치, 이행요건부과금지, 투자제한 등의 규정은 일부분 추상적이고 불확정적인 내용을 포함하고 있다. 가령 한․미FTA에 포함된 최소기준대우는 NAFTA에서 많은 투자자-국가간 분쟁을 초래했던 쟁점으로서, 이러한 사례들에서 그러한 대우의 기준은 공정․공평한 대우뿐만 아니라 투명성, 합리적 기대이익의 보장, 사법절차의 보장 등 다양한 요소들에 의해 판단되고 있어서 최소기준대우의 구체적 내용이 무엇인지가 명확하지 않다. 이와 관련 최소기준대우의 의미가 명확히 확정되어 있어야 할뿐 아니라 그러한 대우를 부여하기 위한 국내법제가 정비되어 있어야만 우리정부는 그 기준에 따른 대우를 할 수 있고, 미국투자자 및 미국정부에 의한 피소의 남발을 막을 수 있다. 또한 한․미FTA는 간접수용에 관한 규정을 두면서 많은 논란이 제기되자 수용에 관한 부속서를 두어 분쟁발생을 미연에 방지하기 위한 기준들을 포함시켰으나 “드문상황”의 경우처럼 간접수용의 판단기준에 대한 해석여부에 따라 정부의 공공복리 목적의 정책에 대한 미국투자자들의 소제기 가능성은 여전히 남아 있다. 실제로 한․미FTA에 포함되어 있는 간접수용에 관한 규정은 NAFTA에도 포함되어 있는데 정부의 공공복리 목적의 정책이 NAFTA 상의 간접수용에 해당하는지 여부와 관련한 소제기가 상당히 많이 제기된 바 있기 때문이다. 따라서 투자관련 규정들에서 제기될 수 있는 많은 법적 문제들과 관련한 분쟁에 대비하기 위해 국제투자분쟁사례에 대한 분석과 법리축적이 필요하다. 또한 대내․외적으로 부정적 영향을 가져올 투자분쟁을 막기 위해 한․미FTA의 투자규칙 및 사례분석의 결과들을 반영하여 국내 법제를 발 빠르게 정비해야 한다. 우선 외국인투자 법제와 관련해서, 우리나라 외국환거래법 제6조는 긴급제한조치를 특별한 사유가 없는 한 6월의 범위 안에서 행할 수 있도록 규정되어 있어서 한․미FTA가 1년으로 규정하고 있는 것에 비해 기간이 짧다. 긴급제한조치는 국제수지 보호를 위한 제한조치로서 아주 제한적으로 활용하여야 하지만 한․미FTA규정하고 있는 1년의 기간을 보장할 필요성이 있는 것으로 보인다. 또한 우리나라 외국환거래법 제6조는 긴급조치사유가 소멸된 경우에는 이를 즉시 해제하여야 한다고 규정하고 있는데 반해 한․미FTA는 긴급제한조치는 일시적이며, 그러한 조치의 부과를 요구하는 상황이 개선됨에 따라 점진적으로 폐지하도록 규정하고 있다는 점에서 다소 상이하다. 우리나라 외국환거래법 제6조는 그 이외의 긴급제한조치 발동요건에 대해서는 규정이 없다. 따라서 우리 외국환거래법은 긴급제한조치와 관련하여 한․미FTA에 비해 상대적으로 더 엄격하게 규정되어 있으므로 이를 한․미FTA 수준으로 재정비 하는 방안이 검토될 필요가 있다. 한편 우리나라 외국환거래법 제6조는 긴급제한조치는 외국인투자촉진법 제2조제4호에서 정하는 외국인투자에 대하여 이를 적용하지 아니한다고 규정하고 있다. 따라서 현재 우리나라의 외국환거래법에 따르면 외국인투자촉진법 제2조 4호에서 정하는 외국인투자에 대해서는 국제수지 위기와 같은 긴급 상황에서도 외국환거래의 정지 등과 같은 긴급제한조치를 취할 수 없다. 결국 우리정부는 한․미FTA에 따라 긴급제한조치를 경상거래를 위한 지급 또는 송금과 외국인직접투자와 연계된 지급 또는 송금뿐만 아니라 외국인투자촉진법상의 외국인투자에 대해서도 발동할 수 없으므로 실질적으로 긴급제한조치의 발동 범위가 매우 협소해서 동 제도를 포함시킨 의미가 사실상 없다고 볼 수 있다. 따라서 한․미FTA에 따라 외국인 투자가 확대되었을 경우 우리가 외환위기와 같은 긴급 상황에서 미국투자에 대한 긴급제한조치가 실질화 될 수 있는 법제의 마련이 시급한 것으로 보인다. 또한 한․미FTA 부속서에 따르면 우리정부는 외국인의 토지취득과 관련하여 어떠한 조치도 채택하거나 유지할 권리를 유보하였지만 정당한 사업목적을 위해 토지를 사용하고자 하는 경우, 가령 정상적인 사업활동을 위하여 사용되는 토지인 경우에는 외국인토지법에 따른 허가 또는 신고절차를 거치면 법인의 토지 취득은 계속 허용하여야 한다. 그러나 여기서 “정상적인” 사업 활동의 범위가 애매하기 때문에 정상적인 사업홛동의 범위를 놓고 우리 정부측과 외국투자자 간에 의견차가 있을 경우 분쟁의 소지가 있을 것으로 보인다. 분쟁을 사전에 예방하기 위해서라도 법령의 개정을 통해 이러한 규정을 명확히 할 필요성이 있고, 실제 외국인 투자자의 토지취득에 있어 이러한 규정을 근거로 토지취득을 제한하는 조치는 신중히 다루어 질 필요가 있다. 한․미FTA는 직접수용 외에도 간접수용의 경우에도 보상을 하도록 하고 있으나 이때 보상액의 산정기준에 대한 국내법제의 반영이 필요하다. 즉 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항만을 규정함으로써 토지의 사용제한으로 인한 손해에 대해서는 별도의 규정이 없다. 그러나 FTA에 따르면 토지의 사용제한에 따른 심각한 손해가 발생한 경우는 간접수용으로서 보상의 대상이 되므로 이에 대한 규정과 보상을 위한 산정기준이 마련되어야 한다. 또한 동 법의 적용대상에서 벗어나는 분야에 대한 직접수용 및 간접수용의 경우의 보상에 대한 규정마련이 시급하다. 둘째 환경, 노동 등 규제법제와 관련해서는 특히 환경관련 법제의 정비에 관심을 기울일 필요가 있다. 한․미FTA 협상과정에서 큰 이슈로 부각되었던 쟁점들 중 하나가 간접수용에 관한 것이었고, 간접수용과 관련하여 가장 논란이 심했던 것은 환경정책과 부동산정책에 관한 것이었다. 특히 환경정책의 경우 체약국이 환경보호를 이유로 한 입법 및 행정조치가 외국 투자자에게 심각한 손상을 초래하였을 경우에 이를 간접수용으로 인정하여 그에 대한 보상이 이루어 져야 하는가 하는 점에 관심이 쏠렸었다. 이는 미국이 체결한 NAFTA 관련 투자분쟁에서 환경정책을 인용하여 간접수용을 주장하거나, 내국민대우, 최소기준대우 위반을 주장한 사례들이 있기 때문에 우리 입장에서는 이를 구체적으로 분석하고 환경관련 투자분쟁에 대비할 필요성이 있다고 판단된다. 이와 관련하여 한․미FTA 투자규칙은 당사국이 자국 영역내 투자활동이 환경적 고려에 민감한 방식으로 수행되도록 보장하기 위하여 자국이 적절하다고 판단하는 것으로서 투자규칙에 합치되는 조치를 채택․유지 또는 집행하는 것을 허용하고 있다. 따라서 한․미FTA에 따르더라도 정당하고 비차별적인 환경규제는 가능하다. 다만 NAFTA 관련 투자분쟁 사례를 보면, 환경관련 법령에서 외국투자자를 직접 차별대우하거나, 최소기준대우에 반하는 규제를 하지는 않지만 실제적인 법제의 운영과정에서 이러한 의무에 위배되는 조치로 인정된 사례가 적지 않다는 것은 우리에게도 시사 하는 바가 크다. 특히나 앞서 지적한 바 있지만 한․미FTA의 규정들 중 간접수용의 범위를 어디까지 인정할 것인지, 최소기준대우가 구체적으로 무엇을 의미하는지, 내국민대우 규정에서 동종 투자 및 투자자의 비교대상을 무엇을 기준으로 확정할 것인지, 혹은 ‘동종의 상황’을 어떤 의미로 해석할 것인지 등 한․미FTA 투자규칙의 해석자체에서 오는 어려움으로 인해 우리가 채택하고 있는 환경 관련 법령 및 행정조치들이 국제투자분쟁의 대상이 될 소지가 매우 크다는데 더 큰 문제가 있다. 이러한 이유에서 우리의 한․미FTA 협상에 따른 투자법제의 정비는 법령 자체의 정비만으로 안 되고 행정관청의 한․미FTA에 대한 이해가 함께 병행되어야 한다. 특히 간접수용 및 최소기준대우와 관련한 분쟁의 발생 가능성이 크다고 판단되므로 이에 대한 전문적이고 체계적인 대응이 필요할 것이다. 셋째, 한․미FTA 체결에 따른 산업피해에 대한 조정 및 지원과 관련한 법제정비에도 관심이 필요하다. 이와 관련하여 제조업등의무역조정지원에관한법률은 제조업 분야에서의 무역확대로 인한 피해를 지원하기 위한 목적으로 제정되었기 때문에 외국인투자에 의한 피해에 대해서도 지원 대상으로 포함되는지 여부가 불확실하였을 뿐 아니라 서비스 수입에 대한 정의도 없어 상업적 주재(즉 외국인직접투자에 의한 서비스 수입) 등에 의한 피해 발생시 무역조정지원 여부에 대한 논란이 야기될 가능성이 크다. 우리 정부는 2007년 한미FTA체결에 따른 국내 보완대책으로 무역조정 지원 대상을 서비스업 전반으로 확대하기로 결정하였다. 이에 대한 후속조치로 무역조정지원제도 개편 방안을 마련하였는바, 현행 체계를 유지하되, 지원대상 확대와 일부 미비 사항을 보완하기 위한 최소 범위의 제도 개편(법령 개정)을 추진 중에 있다. 그러나 동 조정지원의 개편작업은 서비스에의 확대에 그 초점이 맞추어져 있을 뿐 투자분야에 대한 대비는 부족한 것으로 보인다. WTO에서 투자를 규율하는 범위가 협소하였지만 한․미FTA를 계기로 투자분야의 개방이 확대되었으므로 다른 분야에서의 지원 못지않게 투자를 통한 산업피해에 대한 조정 지원책도 함께 고려되어야 할 것으로 판단된다.