한국과 캄보디아의 외자 및 외국인투자 관련 법제에 관한 연구[2] : 한국의 외자 및 외국인투자 관련 법제의 발전과정에 관한 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 외자 및 외국인의 투자와 관련된 사항을 규율하는 법제는 발전도상에 있는 국가가 개방경제의 이익을 충분히 누리면서 경제성장을 꾀하는데 있어서 매우 중요한 의미를 가짐 □ 그러나 외자의 이동은 기본적으로 국가간 자본의 이동이라는 성격을 갖기 때문에 그 부정적 영향 또한 간과하기 어려운데, 특히 발전도상국 뿐 아니라 모든 국가들에게는 경제적 자주성 및 자립성 유지에 대한 이익이 있다는 점에서, 필요한 모든 자본을 오로지 외자로부터 충당할 수는 없으며, 외자활용과 동시에 국내금융기관을 통하여 가급적 높은 수준의 국내저축을 동원함으로써 효율적인 국내자본시장을 발전시켜야 할 필요도 있음 □ 이처럼 외자도입에는 적절한 한계가 설정될 것이 요구되며, 외국자본, 특히 외국인투자와 관련하여 서로 상반된 요구를 동시에 만족시키기 위해서는 그 정책적 목표들을 효과적이면서도 조화롭게 실현할 수 있는 법제를 마련하는 것이 중요함 □ 우리나라 역시 경제개발에 소요되는 막대한 자금을 상당 부분 외자로부터 충당하였으며, 우리나라의 경제성장에는 외자도입이 크게 기여한 것으로 평가되고 있음 □ 한국이 채택한 것과 같은 외자를 활용한 경제성장전략은 현재 발전도상에 있는 여러 국가에 의해서도 채택되고 있으며, 특히 21세기에 들어와서 괄목할 만한 성장세를 보이고 있는 중국, 베트남, 인도네시아, 캄보디아 등 동아시아의 여러 발전도상국가들은 가장 핵심적인 경제성장전략의 하나로서 외자유치정책을 추진하고 있는바, 이들 국가들에게는 한국의 경제성장과정이 하나의 중요한 범례가 될 수 있을 것임. 그런데 과거 한국의 외자 관련 경제정책은 현재 동아시아의 여러 발전도상국가들이 채택하고 있는 경제정책과는 그 접근방식에 있어서 상당히 달랐던 것으로 보임 □ 일반적으로 외자 관련 정책이 전체적인 경제발전전략에 있어서 갖는 중요성을 감안할 때, 한국의 경제발전에 있어서도 외자 관련 정책은 상당한 기여요인이 되었을 것임을 짐작하는 것은 어렵지 않을 것임 □ 따라서 한국의 외자 및 외국인투자 관련 제도의 역사적 변천과정에 대한 검토를 통하여 한국이 그 발전과정에 있어서 어떠한 경제발전전략을 채택하였으며 그에 따라서 어떠한 외자 관련 정책 및 법제를 마련해 왔는지, 그리고 그 외자 관련 법제가 경제발전에 얼마나 기여하였는지를 부분적으로나마 규명할 수 있을 것임 □ 이를 통하여 외자 및 외국인투자 관련 법제가 지향해야 할 목적들, 즉 경제성장에 소요되는 물적 자본을 확충하는 동시에 경제적 자주성과 자립성을 유지하면서 장기적인 발전기반을 갖추어 나갈 수 있는 한 가지 방안을 제시할 수 있을 것임. 특히 발전도상에 있는 국가들이 외국자본의 직접투자에만 의존하거나 이를 활용하는데 있어서 소극적인 역할만을 할 경우에는 지속가능한 성장기반을 구축하지 못할 가능성도 있는데, 이러한 문제의식과 관련하여 우리나라 투자법제가 발전되어 온 과정이 일단의 시사점을 줄 수 있는지 검토해 볼 필요가 있을 것임

Ⅱ. 연구의 결과 □ 한국의 외자 및 투자 관련 법제는 크게 네 가지 국면으로 나누어 살펴볼 수 있음 □ 첫 번째 국면은 ‘외자도입의 양적확대기(1960~65)로서 전후 복구와 경제개발을 위하여 해외자본의 도입을 양적으로 늘리기 위한 법적?제도적 기반을 확충하고자 한 시기였음 - 우리나라의 외자 및 외국인투자 관련 법제는 1960년 1월 1일에 제정된 「외자도입촉진법」으로부터 시작된다고 할 수 있을 것이나, 동법이 제정되기에 앞서 1958년에 이미 외자관리법이 제정되었으며, 외자도입법을 제정하기 위한 노력은 재무부가 국내 건설투자를 촉진하기 위하여 「외자도입법안」을 작성한 1957년 1월로 거슬러 올라갈 수 있음 - 1960년에 외자도입촉진법이 제정된 이후에, 정부는 외자도입의 양적확대정책에 부응하여 국내기업의 빈약한 대외신용을 보전하고자 1962년 7월 「차관에대한지불보증에관한법률」을 제정하였으며, 이로써 공공차관과 아울러 상업차관 유치를 위해 외국인 차주에 대한 공신력을 크게 제고시켰음. 또한 같은 시기에 「외자도입촉진법」에서 불분명하게 규정하고 있었던 長期延支拂에 의한 자본재도입을 명문화하기 위하여 「장기결제방식에의한자본재도입에따른특별조치법」을 제정함으로써 민간에 의한 장기 상업차관의 법적 근거를 마련하였음 - 1963년 4월에는 「장기결제방식에의한자본재도입에따른특별조치법」을 개정하여 일본으로부터의 자본재도입을 허용하였고, 같은 해 10월에는 「차관에대한지불보증에관한법률」을 개정하여 담보물의 대상을 확대하였음 □ 두 번째 국면은 ‘외자도입에 대한 질적 통제 및 외국인직접투자의 촉진’으로 요약되는 시기로서, 무분별하게 도입된 차관으로 인해 원리금 상환 압박이 가중되고 경제 전체에 폐해가 미칠 위험이 커지게 되자, 외자의 도입 및 관리를 질적으로 규제하고자 한 시기였음 - 이 시기에는 기존의 외자도입 관련 법제인 「외자도입촉진법」, 「차관에대한지불보증에관한법률」, 「장기결제방식에의한자본재도입에관한특별조치법」 등을 「외자도입법」으로 일원화한 것이 핵심적인 변화라 할 수 있음 - 「외자도입법」의 제정은 외국인직접투자에 대한 유인을 강화하는 동시에 외국차관에 대한 정부의 지급보증절차를 개선하는데 그 주요한 목적이 있었음. 「외자도입법」은 당시의 외자도입정책을 그대로 반영하고 있는 것으로서, 외국인 투자비율에 관한 25% 제한을 철폐하고, 인가조건을 완화하였을 뿐 아니라 외국인 투자에 따른 과실송금에 대한 제한도 폐지하는 등 외국인 투자에 대한 제한을 완화하여 외국인 투자유치의 확대를 도모하는 한편, 차관에 대한 정부의 지급보증을 제한함으로써 무분별한 차관도입을 억제하고자 한 것이었음 - 또한 그 동안 구체적 법규가 없어 불편하였던 공공차관도입의 법적 근거를 마련하기 위하여 1973년 2월 「공공차관의도입및관리에관한법률」을 제정하였음. 이 법을 제정한 목적은 1980년대 초까지 장기개발계획의 수행에 필요한 방대한 공공차관을 적기에 효율적으로 도입하고, 또한 교섭완료된 차관은 신속하게 도입될 수 있도록 하기 위한 것이었음 □ 세 번째 국면은 ‘외국인투자의 자유화’로서 외자의 도입 및 관리에 대한 주요 규제가 철폐되고, 외국인직접투자에 대한 유인 및 촉진정책이 적극적으로 시행되기 시작한 시기임 - 이 시기에 외자 관련 법제에 있어서 가장 중요한 변화는 1983년 「외자도입법」의 전면개정임. 이 개정은 외자의 도입주체 또는 자금의 성질에 따라 「외자도입법」, 「공공차관의도입및관리에관한법률」 및 「외자관리법」으로 구분되어 있는 현행법체계를 정비하여 단일 「외자도입법」으로 통합함으로써 외자의 효율적인 관리와 대외거래의 편의를 도모하기 위하여 이루어진 것이었음 - 특히 처음으로 경상수지 흑자전환이 달성된 1986년은 외자 관련 정책뿐 아니라 경제정책 전반에 대하여 다시금 방향을 설정하도록 하는 계기가 되었다는 점에서 매우 중요한 의미를 가짐. 이 때 이후의 외자도입정책은 ‘신규차관의 도입억제’, ‘외채축소를 위한 차관의 조기상환’, ‘외국인투자를 비롯한 자본자유화’ 등 세 가지로 요약할 수 있으며, 1991년부터 매년 이루어진 외자도입법 개정도 바로 이러한 맥락에서 이루어진 것이었다. - 그 후 1991년부터 매년 순차적으로 이루어진 외자도입법 개정의 주요 목적은 ‘외국인투자의 자유화’로 요약될 수 있으며, 구체적으로는 외국인투자의 허용업종을 크게 확대하고 절차를 간소화하였으며, 1991년 개정에서의 원칙적 인가?예외적 신고에서 1992년 개정에서의 원칙적 신고?예외적 인가로 나아가게 되었음 - 하지만 경상수지 흑자전환 이후 원화환율절상에 따라 환율 및 금리차익을 목표로 한 투기성 자본의 유입이 우려되자 일정 규모 이상의 자본에 대해서는 한국산업은행의 심사의견을 참고하도록 하는 등 외국인의 현금투자에 대해서는 사전심사와 사후관리를 엄격히 시행하는 조치도 동시에 취하였음 - 1996년 12월에는 OECD 가입과 함께 「외국인투자및외자도입에관한법률」로 개정함으로써 본격적으로 외국인투자의 자유화 수준을 선진국 수준에 걸맞게 하기 위한 노력을 기울이기 시작하였음 □ 네 번째 국면은 ‘외국인투자의 전략적 유치’로 명명할 수 있는 시기로서, 1997년의 외환위기를 계기로 외자 및 외국인투자 관련 법제가 이른바 국제기준(Global Standard)에 부합하는 방향으로 개편되었으며 앞서 세 번째 국면에서부터 시작된 외국인투자의 자유화가 관련 제도 전반으로 확대되었음 - 외환위기 극복기의 초기에는 부족한 외환의 시급한 확보와 국내경제의 구조조정을 위해 외국인투자를 유치하였으나, 이후에는 외국인의 국내기업 M&A 허용, 주식시장 제한철폐, 외국인토지취득과 부동산시장의 개방 등 자유화 폭을 확대하면서 국가경쟁력 강화 수단으로 외국인투자를 적극 유치하였음

Ⅲ. 연구의 시사점 및 활용방안 □ 과거 한국에서는 대내외 경제여건의 변화에 부응하여 경제?산업정책과 연계된 효율적인 외자도입정책이 추진됨으로써, 외자도입은 산업구조의 고도화와 수출증대를 촉진하여 외채상환능력의 배양으로 연결될 수 있었으며, 이에 따라 심각한 외채위기를 거의 겪지 않고 지속적인 고도성장을 달성할 수 있었다고 할 수 있을 것임 □ 특히 경제개발 초기에 외국인직접투자에 대해 소극적인 입장을 취하였다는 점에 주목할 필요가 있음. 외국인직접투자는 기술파급효과라는 장점은 있으나, 국내산업에 대한 외국기업의 지배가 우려되고 차관에 의한 자금조달에 비해서 자금흐름을 통제하기가 어려웠기 때문에, 외자도입수단으로서 차관에 비해 그 선호도가 떨어졌던 것으로 보임. 이러한 점에서 우리나라의 대내외 직접투자 개방정책은 세계화를 적극 활용한 능동적 대응의 결과가 아닌, 대내외적 요인에 의한 수동적 정책의 결과로 분석되기도 함 □ 한국의 외자 및 외국인투자 관련 법제의 발전과정이 보여주는 특징을 다음과 같은 네 가지로 정리할 수 있음 - 첫째, 한국의 외자 및 외국인투자 관련 정책 및 법제는 외자 및 외국인투자의 도입과 유치 그 자체보다는 그 활용에 주안점을 두고 있었으며, 이를 경제개발계획의 실행을 위한 주요 수단으로 활용하였음. 또한 대내외적 경제환경의 변화에 따라 산업구조의 조정이 필요한 시점에서는 마찬가지로 외자의 배분을 조정함으로써 이를 구조조정의 수단으로도 활용하였음. 바로 이러한 특징으로 인해 한국의 외자 관련 법제에는 그 도입에서부터 활용, 그리고 그에 대한 평가 및 감독에 이르는 전 과정을 통제하고 관리하기 위한 여러 가지 장치들이 마련되어 있었음을 볼 수 있음 - 둘째, 외자의 활용에 있어서 정부, 특히 경제개발계획을 수립하고 수행하는데 있어서 중추적인 역할을 담당했던 ‘경제기획원’과 같은 중앙부처의 주도적인 역할이 두드러졌으며, 여기에 막대한 권한과 기능이 집중되어 있었음. 이것이 바로 한국 외자 관련 법제의 성격을 규정짓는 핵심적인 특징이라 할 수 있을 것임. 한국의 경제발전과정에서는 일관된 전략과 하나의 목표를 수행하는데 있어서, 외자가 낭비와 비효율을 최소화하는 방식으로 동원되었을 뿐 아니라, 여러 경제정책과의 긴밀한 조율도 가능하다는 장점이 최대한 활용되었다는 점에서, 긍정적인 평가를 내릴 수 있을 것으로 보임. 이는 부족한 재원과 취약한 대외신용을 제약조건으로 하는 경제개발 초기단계에서 중앙집권적이고 계획적인 경제운용방식이 갖는 장점을 최대한 실현한 결과라 할 수 있음 - 셋째, 외자를 도입하는데 있어서도 외자의 유형에 따라서 각각이 갖는 장점과 단점을 고려하여 주어진 상황에 가장 적절한 외자 유형을 전략적으로 선택하고 이를 도입하는데 정책적 및 법제적 지원을 집중시켰음. 이러한 전략적 대응에 있어서도, 그 반응이 상당히 신속하게 이루어졌으며, 이에 따라 관련 법률의 개정도 매우 빈번하게 이루어졌음. 즉 외자수급 및 국제수지 상황에 따라서 무상원조, 상업차관, 공공차관, 외국인직접투자 등 각각의 외자유형이 전체 유입외자에서 차지하는 비중을 조절해 나가고자 하였음 - 넷째, 여러 가지 외자의 유형 중에서 특히 외국인직접투자가 갖는 의미 및 기능이 일반적으로 경제성장과 외국인직접투자의 관계로 이해되는 것과는 다소 거리가 있음. 한국의 발전경험을 살펴보면, 경제성장이 가장 급속하게 이루어졌던 시기에 외국인직접투자는 상당히 미미한 수준에 머물러 있었으며, 경제의 자립도가 어느 정도 갖추어진 1990년대 이후에 들어와서야 외국인직접투자가 외자도입정책의 중심에 자리잡게 되었음. 전반적으로 보았을 때 외자도입에 대한 경제정책의 태도는 그다지 적극적이었다고 하기 어려운 것으로 보이며, 필요한 범위 내에서 도입하되 법과 정책을 통하여 그로 인한 부작용과 폐해를 최소화하는데 상당한 주의를 기울였던 것으로 보임