미국 주간대기청정규칙의 제정에 대한 입법평가 사례분석

Abstract

이 연구는 미국 환경청(Environmental Protection Agency, EPA)의 입법영향평가(기술적․경제적․환경적 분석)를 검토․고찰하여, 향후 우리 정부와 행정기관의 효율적 입법 및 입법영향평가 역량을 구축하고 제고시키기 위한 모델을 정립하는데 참고 자료로 사용될 수 있도록 하는데 그 목적이 있다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구에서는 바람을 내보내는 주들(Upwind States)과 바람을 받아들이는 주들(Downwind States) 간의 오염물질의 이동에 따라 대기청정법(Clean Air Act, CAA)상 ｢전국 대기의 질 기준｣(National Ambient Air Quality Standard, NAAQS)을 달성하지 못하게 하는 원인인 미세먼지의 이동을 감소시키기 위하여 주간대기청정규칙(Clean Air Interstate Rule, CAIR) 제정의 타당성 여부에 대한 EPA의 규제영향분석 보고서를 검토․분석하였다. EPA 보고서는 CAIR이 건강에 미치는 편익(건강편익), 복지에 미치는 편익(복지편익), 그리고 소요되는 비용에 대한 입법영향평가를 통하여 CAIR 제정의 타당성 여부를 결정하였다. EPA 보고서에 따르면, EPA는 CAIR의 편익과 비용을 1999년 달러가치로 예측하여 사회적 할인율 7%를 적용할 때 2010년에는 예상 연간 순편익 604억 달러, 2015년에는 832억 달러, 사회적 할인율 3%를 적용할 때 2010년에는 예상 연 순편익 714억 달러, 2015년에는 985억 달러가 될 것이라고 하였다. 그리고 2015년에는, 총 연간 계량화된 편익이 사회적 할인율 3%일 경우 1011억 달러, 7%일 경우 863억 달러이고 연간 총 사회적 비용은 26억 달러 또는 31억 달러가 되어 비용이 편익의 1/39 또는 1/28 수준이 될 것이라고 EPA는 예측하였다. 2015년 전력생산부문에서 편익과 비용을 예측한 결과 비용이 편익의 1/25 수준(편익 1010억 달러, 비용 36억 달러)이 될 것이라고 EPA는 예측하였다. 이러한 예측은 EPA가 금전화(또는 계량화)할 수 없는 편익과 비용 가치를 포함하지는 않는다. 그러나 분석에 있어서의 불확실성과 한계를 고려하더라도, CAIR의 편익이 비용을 실질적으로 매우 많이 초과한다는 것은 명확한 사실이라고 EPA 보고서는 밝히고 있다. 본 보고서의 주요 내용들을 요약하면 다음과 같다. Ⅰ.에서는 EPA가 CAIR를 제정할 때 입법영향평가(기술적․경제적․환경적 분석)를 어떻게 실행하였는가를 기술한 EPA 보고서를 고찰하여, 향후 우리 정부와 행정기관의 효율적 입법 및 입법영향평가를 위한 모델을 정립하는데 참고 자료로 사용될 수 있도록 하는 것을 이 연구의 목적으로 함을 밝힌다. Ⅱ.에서는 EPA가 CAIR을 제정하는 배경, CAIR 제정을 위하여 행하는 입법영향평가의 목적, 이산화황(SO2)과 산화질소(NOx) 배출원인 화력발전소를 CAIR의 규제대상으로 하고 CAIR을 2010년과 2015년에 집행한다는 사실, 오염물질 배출상한과 거래프로그램(cap-and-trade program)이 전력산업에서 오염물질 감소를 위하여 사용될 것이라는 통제 시나리오, 배출을 통제함으로써 얻는 편익과 비용 등에 관한 개괄적 내용을 기술한다. Ⅲ.에서는 CAIR의 편익분석에 대한 투입(inputs)으로 작용하는 오염물질 배출원과 대기질 모델링을 간략히 고찰한다. 이 파트는 Ⅳ.에 대한 전제 파트로 작용한다. 여기서 오염물질 배출원은 전력산업에서의 발전시설들(electric generating units, EGUs)이며, 대기질 모델링은 정교한 광화학적 대기질 모델링 기법을 사용하여 오존과 PM의 기준치와 사후 통제된 이후의 PM과 오존을 측정한다고 기술한다. PM은 Community Multi-Scale Air Quality Model(CMAQ), 오존은 Comprehensive Air Quality Model with Extensions(CAMx)라는 대기질 모델링을 사용한다. PM과 오존은 그 지역 인구에의 노출 및 영향 정도를 고려하여 건강에 영향을 주는 비용으로 측정된다. 이 모델링기법을 통해서 측정된 PM과 오존 데이터는 가시도(visibility)에서의 변화와 복지에 관한 영향을 평가하는데 필요한 그밖의 대기질 통계에서의 변화를 평가하기 위하여 사용된다는 것을 나타낸다. Ⅳ.에서는 CAIR이 건강과 복지에 미치는 영향과 사회에 대한 금전화된 편익에 관한 EPA의 분석을 다룬다. 이 보고서의 핵심적 내용을 다루고 있다. EPA의 분석은 (1) NOx와 SO2를 포함하는 PM에 대한 전구물질의 감소로 인한 대기질 상태 변화의 건강과 복지효과는 무엇인가? (2) 최종 CAIR을 적용함으로 인한 변화의 금전적 가치는 얼마인가? (3) 금전화된 편익은 비용과 어떻게 비교할 것인가?와 같은 물음에 응답한다. 편익분석은, EPA가 기존 규제영향분석에서 사용된 많은 모델링 요소들을 통합하여 개발한 Environmental Benefits Mapping and Analysis Program(BenMAP)이라는 모델링 기법에 의해 행해졌다. EGUs로부터의 NOx와 SO2의 배출과 그로 인한 오존과 PM의 대기질 농도에 미치는 영향은 인간의 건강과 복지에 광범위한 영향을 미친다. PM2.5는 장기적 노출(만성)과 단기적 노출(급성)과 결부된 조기사망율에서 사망률에 이르기까지 인간 건강에 대한 잠재적 효과를 가진다(병원입원을 초래하는 호흡기 및 심장질환증상, 천식악화, 급만성 기관지염). 오존에의 노출은 학교 결석을 초래하는 병원입원과 질병을 포함하는 다양한 호흡기 질병에 결부되어 있다. PM과 잠재적으로 관련된 효과는 물질에 손상을 가하며 가시도를 저하시키는 것이고, 오존은 농산물 산출량과 산림을 감소시킴으로써 농업과 산림분야에 악영향을 미친다. CAIR을 적용한 이후의 건강편익은 1999년 달러가치로 예측하여 2015년에는 총 연간 계량화된 편익이 사회적 할인율 3%일 경우 1011억 달러, 7%일 경우 863억 달러에 해당한다. 이것은 약 17,000명의 조기사망, 22,000명의 비치명적 심장발작, 호흡기 및 심장혈관질환에 따른 12,300명의 입원, 1백 7십만 결근일(근로상실일)수, 5십만 결석일수, 일상적 활동제약이 있는 1천만 6백일 등을 회피할 수 있는 가치에 해당한다. 복지편익은 생태계 손상의 감소, 가시도의 향상, 레크리에이션과 상업적 낚시, 농산물 생산량, 산림 생산성 등의 향상을 의미한다. 이 모든 복지편익을 금전화할 수는 없지만, EPA는 CAIR이 남동부 Class Ⅰ(국립공원) 지역에서 1999년 달러가치로 환산하여 2015년에 18억 달러 복지편익을 예측한다. 비록 이러한 인간의 건강과 복지 범주 가운데 많은 것들과 관련된 편익을 계량화하는 방법들이 존재하기는 하지만, 방법과/ 또는 데이터의 한계로 인하여 이 분석에서 모든 것을 평가할 수는 없다. EPA는 또한 편익분석의 한계인 불확실성에 대하여 다음과 같은 두 가지 통계적 접근법을 여기서 제시한다: 편익 모델링 틀에서 사용된 건강영향과 경제적 가치평가에서 표현된 고전적 통계상 오류에 기초한 편익의 분배를 산출하는 방법과 대기 PM2.5와 사망률 간의 관계에서 불확실성의 핵심 측면을 규정짓기 위하여 설계된 Pilot Expert Elicitation(PEE) Project로부터의 결과를 사용하는 방법. Ⅴ.에서는 Ⅳ.에서 논의된 대기의 PM과 오존 수준 감소로 인하여 결과하는 인간 건강과 복지편익에 더하여, CAIR가 결과할 금전화할 수 없는 편익에 대한 정성적(qualitative) 평가를 기술한다. 즉, CAIR의 집행으로 인하여 수생, 연안, 산림 생태계의 산성화와 수자원에서 있어서의 부영양화에 영향을 미치는 황과 질소 침적의 감소와 관련된 복지편익을 여기서 논의한다. 특히, 토양의 산성 침적이 지표수에 미치는 장기간의 영향을 분석하기 위해서 고안된 Model of Acidification of Groundwater in Catchments(MAGIC)이라는 모델링 기법을 설명한다. EPA는 농산물과 상업용 산림생산량의 증가, 가시도 향상, 질소와 산성 침적의 감소와 그에 따른 생태계 기능에서의 변화 등과 같이 계량화할 수 없는 편익이 실질적이라고 믿고 있다. Ⅵ.에서는 CAIR에 영향을 받는 전력부문에 관련된 오염원들에 관해서 다루며, 전력부문과 EGUs에 관한 배경지식을 제공한다. 또한 EPA 규제정책의 역사적 배경과 전력부문에 관한 미래 전망에 대해서도 다룬다. 발전소의 SO2 배출량을 감소시키기 위한 오염통제기술(원료를 고유황탕에서 저유황탄으로 바꾸는 방법과 황정화장치를 설치하는 방법)의 사용, SO2와 NOx 배출량을 줄이기 위한 연방규제정책의 역사, 1990년 개정 대기청정법의 Title Ⅳ에 의해 설립된 산성비 프로그램 등을 여기서 검토한다. 또한 가장 비용효과적 방법으로 충족될 수 있는 환경목표를 위해 허용되는 고도로 효율적인 도구인 산성비 프로그램과 NOx SIP Call에 주로 의존한 CAIR 하에서의 배출상한과 거래제도를 기술한다. Ⅶ.에서는 미국 전역 전체 전력 시스템을 위한 SO2와 NOx 대기오염 통제정책을 검토하기 위하여 EPA가 사용한 역동적인 계수 프로그래밍 모델인 IPM을 분석하였다. 이를 토대로 EPA는 CAIR가 미치는 비용영향분석, 경제적 영향분석, 에너지영향분석을 실시하여 CAIR 제정에 관한 규제영향분석을 행하였다. 이 분석 결과, CAIR 적용으로 인한 민간 전력산업계의 예상 연간 증가 비용은 1999년 달러가치로 환산하여 2010년에는 240억 달러, 2015년에는 360억 달러이고, 이는 CAIR에 규정된 배출상한을 충족하기 위하여 SO2와 NOx 배출량을 감소하는 전력생산업계의 총 비용을 나타낸다. 소매 전기 가격은 CAIR 시행으로 2010년과 2015년에는 2-3% 상승할 것으로 예상된다. 석탄 가격은 2010년에는 변화 없다가 2015년에는 약 -3% 내릴 것으로 예상되고, 천연가스 가격은 2010년에는 1.6% 2015년에는 1.5% 상승할 것으로 예상된다. Ⅷ.에서는 법률과 대통령령에서 규정하고 있는 규제영향분석요건을 CAIR 제정시 EPA가 어떻게 충족하고 있는가를 고찰한다. 법률로는 구체적으로 ｢소기업에 대한 공정한 규제집행법｣(Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act, SBREFA)에 의해 개정된 규제유연성법(Regulatory Flexibility Act, RFA)상의 소기관들(small entities)에 대한 CAIR의 잠재적 영향, ｢자금지원 없는 강제개혁법｣(Unfunded Mandates Reform Act of 1995, UMRA)상의 주, 지방 그리고 부족 정부들과 사적 부문에 관한 CAIR의 영향, 서류작업간소화법(Paperwork Reduction Act, PRA)에 대한 CAIR의 영향 등을 평가한다. 대통령령(Executive Order, E.O.)으로는 E.O. 13045: 환경상 건강과 안전 위험으로부터 아동의 보호, E.O. 13175: 인디안 부족 정부와의 협의와 협동, E.O. 12898: 소수 인종과 저소득층에 있어서 환경상 정의를 다루기 위한 연방 조치들에 대한 CAIR의 영향 등을 분석한다. Ⅸ.에서는 CAIR을 집행했을 때 편익과 비용을 결론적으로 나타낸다. 최종 CAIR 프로그램을 실행하기 위한 예상 사회적 비용은 2010년에는 19억 1천만 달러 또는 21억 4천만 달러이고 2015년에는 25억 6천만 달러 또는 30억 7천만 달러이다(1999년 달러가치로 환산, 3과 7퍼센트 사회적 할인율을 각 각 적용). 그래서, 2010년에 동 프로그램의 순편익(사회적 편익-사회적 비용)은 대략 714억 달러+B 또는 604억+B 달러이고 2015년에는 985억+B 달러 또는 832억 + B 달러이다(B는 그 규제의 모든 계량화되지 않은 편익과 비편익의 총계를 나타냄). 그래서, CAIR의 집행은 비록 우리가 계량화할 수 있는 건강과 환경적 효과에 관한 제한된 설정이 주어진다고 하더라도 경제적 효율성 기준에만 기초하여 사회에 대하여 사회복지에서 중대한 순이득을 제공할 것으로 기대된다. Ⅹ.에서는 CAIR 제정의 타당성 여부를 검토하기 위하여 EPA가 사용한 다양한 평가기법을 표로 정리하였고, EPA의 입법영향평가제도가 우리에게 제공하는 시사점을 간략히 기술한다.