어업허가 우선순위 설정에 관한 입법평가

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 우리나라에서 어업허가는 신청자가 수산업법에서 규정하고 있는 어업허가의 금지사유에 해당하지 않고 또한 적법한 절차에 따라서 허가를 신청하면 행정관청은 어업허가를 해야 하는 것이 원칙이다. 어업허가 우선순위는 허가신청이 허가정수(定數)를 초과하여 경합할 경우를 대비하여 허가받을 자의 순서를 정한 것이 어업허가의 우선순위 규정이다. 어업허가는 단순한 금지의 해제이지만 그 해제의 효과가 크기 때문에 특정어업에 대한 허가신청의 경합은 언제든지 나타날 수 있다. 이러한 허가의 경합문제를 해소하기 위해서 법률과 부령에서 어업허가의 우선순위를 미리 규정하였던 것이다. 이와 같이 어업허가 우선순위는 특정어업에 대하여 어업허가의 신청이 많은 경우 일정한 기준과 조건에 따라 허가대상자를 선정하기 위한 것이 본래의 목적이다. 어업현실을 보면 대부분 허가관청에서 우선순위에 관한 자치규범을 마련하지 않고 기존 어업허가자의 불법행위 여부에 관계없이 허가의 유효기간 5년이 만료되면 재허가를 주고 있어 수산관계법령을 준수하고 성실하게 어업활동을 하는 어업인에게 상대적 불이익이 없도록 우선순위의 합리성 확보가 필요하다. 또한 수산환경의 변화에 따른 일시적 다획성 어종의 출현이라든지 어선감척으로 인해 자원이 회복되는 경우에 신규 인력의 진입 필요성이 커지고 있음에도 신규로 어업에 진입하고자 하는 자에게 현재 어업허가가 전면적으로 제한되고 있다. □ 이러한 문제점을 해결하기 위해서 본 연구는 첫째로 어업선진국의 어업허가제도와 우선순위 관련한 제도를 비교검토하고, 어업허가 우선순위에 관한 법적 성격을 고찰함으로써 어업허가 우선순위의 명문화 이유와 판단기준을 정립하며, 둘째로 전문가의견조사와 예비조사를 기초로 구성된 설문조사를 실시하여 어업인(어업경영자)의 어업허가 우선순위에 대한 중요도 및 순응도를 파악하고, 셋째로 AHP분석을 통해 집단별 및 요소별 어업허가의 우선순위를 측정함으로써 우리나라의 수산업에 적합한 어업허가 우선순위의 규정에 대한 법제도적 개선방안을 제시하고자 한다.러한 문제점을 해결하기 위해서 본 연구는 첫째로 어업선진국의 어업허가와 우선순위 관련한 제도를 비교검토하고 어업허가에 관한 법적 성격을 고찰함으로써 어업허가 우선순위의 명문화 이유와 판단기준을 정립하며, 둘째로 전문가의견조사와 예비조사를 기초로 설정된 어업허가 우선순위의 요소에 대한 설문조사를 실시하여 어업인(어업경영자)의 인식, 순응도 및 중요도를 도출하고, 셋째로 AHP분석을 통해 집단별 및 요소별 우선순위를 측정함으로써 우리나라의 수산업에 적합한 어업허가 우선순위에 대한 법제도 개선방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 주요 내용 □ 어업허가 우선순위의 제도분석 및 법적 고찰 결과 ○ 우리나라의 어업허가 우선순위 규정을 정립하는 데 있어서 뉴질랜드와 미국은 수산자원을 공유수면 관리라는 인식에서 출발한다는 점에서 우리나라와는 큰 차이를 보이고 있다. 반면에 일본은 수산자원을 국가자원 관리라는 인식에서 우리나라와 유사한 측면도 있지만 일본에서 시행되고 있는 어업허가규정을 전면적으로 적용하는 데는 한계가 있음을 볼 수 있다. 따라서 일본, 뉴질랜드, 미국 등 주요국 어업제도의 비교를 통한 시사점 도출에는 한계가 있음을 알 수 있다. 우리나라는 일본의 어업법 전신인 어업법, 어업령, 조선어업령 하에서도 우선순위 규정은 없었으나 조선어업령에서 볼 수 없었던 우선순위에 관한 규정을 새로운 제도로 수산업법 제정 당시(1953년 9월 9일 법률 제295호) 부터 입법화되었다. 어업을 생업으로 하는 영세어민의 보호와 어업을 산업으로서 발전시킨다는 취지에서 우선순위 제도가 도입된 것이라는 점에서 우리나라만 가지고 있는 특별한 제도라 할 수 있다. □ 어업허가 우선순위의 설문분석 결과 ○ 어업허가 우선순위의 규정에 대해 대부분 인지하고 있으며, 우선순위 규정을 보다 객관적이고 다양한 기준을 적용하여 법률로 명문화하는 데 필요성을 크게 느끼고 있음을 볼 수 있다. 또한 기존의 우선순위 규정을 배제시키고 수산관계법령의 행정처분을 받지 않은 자에 대해 1순위를 주는 경우에 순응도가 높게 나타나 법규의 준수자에 대한 신뢰감이 높음을 알 수 있다. 신규로 어업허가를 주는 경우 젊은 인재에게 기회를 주는 것에 대해 긍정적인 시각을 보이고 있다. ○ 어업허가 우선순위의 중요도를 측정한 결과 1순위는 어업경영에 경험이 있는 자 또는 어업종사의 경험이 있는 자, 2순위는 어업허가상 행정구역에 거주하는 자, 3순위는 어선과 어구를 양수 받은 자, 4순위는 어업허가의 유효기간이 만료된 어선소유자 또는 어업의 폐지신고와 동시에 어업허가를 신청한 자, 5순위는 수산계 학교 졸업자, 어업인 후계자, 신지식인 또는 수산관련 기술자격증을 소지한 자, 5순위를 제외한 6순위는 수산관계법령의 행정처분을 받지 않은 자 등의 순서로 나타났다. ○ 기존 허가와 신규 허가의 경우 모두에서 1순위와 2순위가 동일하게 어업경영에 경험이 있는 자 또는 어업종사의 경험이 있는 자 그리고 어업허가상 행정구역에 거주하는 자를 어업허가 우선순위를 판단하는 중요한 기준으로 정하고 있음을 볼 수 있다. 반면에 5순위의 젊은 인재 진출과 6순위의 법규 준수자는 중요도가 낮게 나타났고 또한 신규 허가의 경우 3순위로 어업을 경영할 수 있는 일정한 재정능력을 가진 자를 중요하게 보고 있으며 5순위로 젊은 인재의 진출은 중요도가 낮게 나타났다. ○ 이상의 논의를 종합해보면 어업허가 우선순위의 다양하고 객관적인 기준의 명문화 필요성에 대해 매우 긍정적이고 또한 젊은 인재의 진출이나 수산관계 법규의 준수자에 대한 우선순위 부여에도 적극적인 인식을 갖고 있음에도 실제로는 어업허가 우선순위의 중요도를 판단할 때 이러한 새로운 요소들이 배제되고 기존의 우선순위 규정에 따르고 있음을 볼 수 있다. □ 어업허가 우선순위의 AHP분석 결과 ○ 어업허가 우선 1순위에는 동종어업 경험자, 어업종사 경험자, 유효기간 만료자, 행정구역 거주자 등의 순서로 우선순위 중요도가 높은 것으로 나타났다. 어업허가 우선 2순위에는 어업인 후계자, 어선 양수자, 재정능력 보유자, 행정처분 없는자, 수산전문가 등의 순서로 우선순위 중요도가 보다 낮게 나타났다. 어업허가 우선 3순위에는 법질서 준수양호자, 젊은 귀어자 등의 순서로 우선순위 중요도가 가장 낮은 것으로 파악되었다. 향후에 현행 어업허가의 우선순위를 부여하기 위한 기준을 설정하고, 우선순위간 경합시 판단기준을 제시하는 데 있어서 본 분석의 결과는 의미있는 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.

Ⅲ. 기대효과 □ 현행 수산업법 제41조 제4항에서 어업허가의 우선순위 결정을 허가관청에 위임하고 있으나 위임을 받은 많은 허가관청이 위임받은 사항에 대해 세부적인 규범을 정립하지 않고 있다. 또한 허가관청이 우선순위를 정해야 할 경우 구체적인 기준이나 지침이 상위법에 마련되어 있어야 함에도 불구하고 그 기준이나 지침도 없이 포괄적으로 위임하고 있다. 따라서 허가관청이 우선순위를 정할 때에 기초자료로 활용할 수 있도록 대통령령이나 농림수산식품부령에 어업허가의 우선순위의 기준을 제시하여야 하며 허가관청은 그러한 기준과 지역적인 여건 등을 참작하여 세부적으로 우선순위를 결정하도록 하여야 할 것이다. □ 어업허가의 우선순위 규정을 설정하는 데 있어 신규 인력의 진입이나 수산환경의 변화에 따른 일시적 다획성 어종의 출현 및 어선감척으로 인한 자원회복 등의 새로운 어업허가의 수요를 법제도적으로 반영해야 한다는 점이다. 본 연구를 통해 밝혀진 바와 같이 기존 허가자의 인식을 종합해보면 신규 허가의 수요에 대해 긍정적인 시각을 보이면서도 신규 인력에게 허가를 주는 것에는 부정적인 행태를 보이고 있으며 이러한 인식이 전문가집단에서도 유사하게 나타나고 있다. □ 어업허가의 우선순위 규정에 대한 개편방향을 제시하면 기존의 어업허가의 우선순위 기준을 다양화 내지 확대시키는 종합적인 접근이 필요하다. AHP분석 결과에서 보듯이 어업허가 우선 1순위에는 동종어업 경험자, 어업종사 경험자, 유효기간 만료자, 행정구역 거주자 등이고, 어업허가 우선 2순위에는 어업인 후계자, 어선 양수자, 재정능력 보유자, 행정처분 없는자, 수산전문가 등의 순서로 나타났고 셋째, 어업허가 우선 3순위에는 법질서 준수양호자, 젊은 귀어자 등의 순서로 밝혀졌다. 이를 종합해보면 AHP분석과 같이 기존 어업허가 우선순위 규정과 유사한 우선 1순위에다 우선 2순위를 포괄하는 우선순위 기준이 바람직하다고 하겠다. 이를 통해서 기존의 수산관계법령을 성실하게 준수하는 어업인에 대한 상대적인 불이익을 줄이고, 새로운 인력을 진입시킬 수 있는 단서를 제공할 수 있을 것으로 기대한다. □ 어업허가 우선순위의 배제조항을 강화하여 기존 어업인이 재허가를 받고자 할 경우 수산관계법령을 준수하고 성실하게 어업활동을 하는 어업인에게 상대적인 불이익이 없도록 그리고 신규 인력의 진입을 자유롭게 할 수 있도록 어업허가 우선순위의 합리성 확보가 중요하다. 이러한 시각에서 불법어업, 경영부실 및 무조업어선 등 수산관계법령의 상습적인 위반자 등에 대해서는 어업허가의 우선순위에서 배제시키는 방안이 필요하다.