입법영향평가제도 교차국가사례 비교연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적

□ 우리나라에서 입법영향평가는 2000년대 중반까지 활발한 이론상 초기적 논의가 이루어졌고, 현재까지도 외국의 모범사례가 지속적으로 소개되고 있으나 이론을 체계적으로 구성하는 학술적 단계 및 그 이론을 적용하는 현실적 착근의 수준은 아직까지 미흡한 상황이다. 이러한 상황은 입법영향평가와 관련된 국내에서의 논의와 연구들이 추구해야 할 목표로서 즉, 우리나라와 상이한 외국의 입법과 규제제정 환경에 기초하고 그것에 최적화된 기법을 우리나라의 실정에 맞는 입법영향평가의 착근화 내지 정착화하기 위한 방법을 찾기 위한 노력이 상대적으로 부족했음.

□ 외국의 모범사례를 도입할 때 역사적·제도적·조직적 맥락을 정확히 파악하고 더불어 법철학적 또는 행정학적 철학이 동시에 이해되어져야 하는데 그동안 단순히 외국의 실제 사례와 경험만을 서술하는 경우가 많았음. 상기하였듯이 국내외 연구를 통해 기존의 입법영향평가를 위한 다양한 정보가 축적되어 있는 상태임. 따라서 현재 상황에서 필요한 것은 입법영향평가의 착근을 위해 단순히 “무엇이 필요한가” 보다는 “무엇이, 어떻게, 왜” 필요한가라는 복합적 질문에 대한 해답을 찾는 것이 중요함.

□ 본 연구는 입법영향평가를 도입하여 수행하고 있는 대륙법계의 대표적인 국가로서 독일, 스위스, 오스트리아와 입법영향평가의 도입단계에 있는 우리나라와의 입법영향평가제도의 비교분석을 통하여 입법평가를 위한 개념, 범위 및 대상 그리고 제도운영을 위한 기본요인에 대한 분석을 실시하고, 입법평가시스템이 실무적으로 정립되기 위해 요구되는 입법평가제도의 기반구축 및 한국적 모형을 제시하는 데 연구의 목적이 있음.

Ⅱ. 주요 내용

□ 분석방법으로 최대유사체계분석기법(MSSD)은 유사한 사회체계들이야말로 가장 적정한 비교사례가 될 수 있다는 가정에 기초하여 차이법(method of difference)을 인과추론방식으로 채택하고 있음. 즉, 국가간 특성차이는 독립변수의 상이성으로 설명이 가능하다는 것이다. 또한 교차사례분석은 2개 이상 국가나 사회체계와 같은 공간적 단위들을 비교사례로 선택한 후, 가설이 선택된 사례 속에서 어느 정도 확증되는지 여부를 종단적·횡단적으로 추적하는 분석기법임.

□ 독립변수의 특성은 최대유사체계분석기법에 따르면 체계(system)의 수준 즉, 비교사례들이 지닌 거시적 속성이라는 맥락에서 상정되며 그러한 체계속성의 비교사례간 유사성을 극대화함으로써 독립변수의 수를 축소시켜나간다는 논리를 채택하고 있음. 사례간 유사한 특성을 갖는 독립변수들을 상수로 통제한 후 남게 되는 변수로 체계간 상이성(intersystemic differences)을 갖는 독립변수로서 간주함으로써 연구대상현상의 변이를 설명해 줄 수 있다는 논리임.

□ 독립변수의 구성은 OECD 보고서와 만델케른 보고서를 바탕으로 도출된 성공적인 규제개혁의 공통요인으로 포괄성, 책임성, 전문성, 투명성을 변수의 전제조건으로 하고 이러한 요인을 충분히 내포하고 있는 6개 변수(입법영향평가의 법정주의, 정치적 이니셔티브, 추진기관, 작성기준 지침, 실행의 체계화·내실화, 단계적 입법영향평가 방법의 제도화)를 설정함. 이러한 독립변수를 기초로 제도화 변수로서 종속변수인 오스트리아, 스위스, 독일, 한국을 대상으로 MSSD를 적용함.

□ 연구설계모형은 다음의 <그림 1>과 같이 설정함.

< 그림 1 > 연구설계모형 - 보고서파일 참고

□ 분석결과는 다음의 <표 1>과 같다.

< 표 1 > 교차국가사례 비교분석 결과

스위스

오스트리아

독 일

한 국

입법영향 평가

법정주의

○

○

○

△

사례간

유사성

헌법제170조, 법률 및 행정규칙

연방예산회계법

(BHG)

제14조 및

제47조

연방공동

직무규정

(GGO)

제44조 및

제45조제1항

행정규제

기본법

입법영향 평가

정치적

배경

○

×

○

×

-

직접민주주의 영향 및 강력한 분권화

(RRA)

유럽연합의 리스본 아젠다의 영향에 의해 추진

현재국가- 현대행정 프로그램, Leitbild로써 ‘촉진국가’

없음

입법영향 평가

추진기구

○

○

○

×

사례간

상이성

SEVAL, 연방행정 네트워크

SECO, BJ, BK, PVK, EFK

BAK, BMK, RH 동시추진

BK, BMI, BMJ, BMWi, BMF, NKR 동시추진

규제추진기구(규제개혁위원회)

입법영향 평가

작성지침

○

○

○

△

사례간

유사성

연방에 있어 실효성 평가를 위한 지침서

오스트리아: 더 나은 법률제정 지침서

입법영향평가를 위한 실무지침서

규제영향분석서 작성지침

(2008)

입법영향 평가

실행의

체계화

○

○

○

△

사례간

유사성

부서 별로 다양한 GFA 방식을 가지며 법률초안 마련 시, 첨부

법률초안 작성이후, 법률수범자들의 의견을 광범위하게 수집하는 단계

전체입법과정중 의회의 삼독회 과정 중 입법영향분석을 제시

단계적

입법영향 평가 제도화

○

○

○

×

사례간

상이성

기본적으로 3단계 모듈: 사전과 병행적 평가를 통합하여 사전 및 사후평가로 이분함

기본적으로 3단계 모듈:

병행적 평가에 치중하는 경향

기본적으로 3단계 모듈

단계별 평가 모듈 미정립

□ 위의 <표 1>에서 보듯이 최대유사체계분석기법의 논리에 따르면 체계간 유사성은 하나의 상수(Constant)로 통제될 수 있다. 이에 근거하여 「입법영향평가 법정주의」, 「입법영향평가의 작성지침」, 「입법영향평가 실행의 체계화」 등 3개의 독립변수는 사례간 유사한 것으로 나타나 통제변수로 설정하였음. 이러한 3개의 독립변수를 제외한 「입법영향평가의 추진기구」, 「단계적 입법영향평가의 제도화」 등 2개의 독립변수가 사례간 상이한 것으로 밝혀졌음.

□ 결론적으로 체계간 상이성으로 현상의 변화양상을 설명하는 독립변수로서 상정될 수 있음. 따라서 최대유사체계분석기법의 차이법에 의거하여 「입법영향평가의 추진기구」, 「단계적 입법영향평가의 제도화」만이 독립변수로서 중요한 의미를 지니고 있음. 따라서 향후 우리나라 입법평가제도의 구축 및 확대에 이 두 변수가 실질적이고 핵심적인 역할을 수행할 수 있는 것으로 판단됨.

Ⅲ. 기대효과

□ 최대유사체계분석기법의 차이법에 의거한 분석결과를 보면「입법영향평가의 추진기구」, 「단계적 입법영향평가의 제도화」가 우리나라 입법평가제도의 구축에 실질적이고 중요한 영향을 미칠 것으로 분석되었음. 또한 입법평가의 제도화를 위한 이론적 측면에서는 보충성의 원칙과 다층적 거버넌스 개념의 원용 내지 적용 필요성이 제기됨.

□ 우리나라 입법평가의 제도화 방향은 다음의 <그림 2>와 같이 교차국가의 선정, 최대유사체계분석기법의 적용, 비교분석결과 도출, 한국적 입법평가모형 제시 등의 순서로 설정하였음. 이러한 분석과정을 토대로 4개의 한국적 입법평가모형을 제시하였는데 향후 입법평가 추진기구의 제도화를 위한 한국적 모형은 (1) 행정조직 (2) 입법조직 (3) 위원회조직 (4) 법제처 재설계 등으로 유형화하였음.

< 그림 2 > 한국적 입법평가모형제시 - 연구보고서 참고

□ 단계별 입법평가 제도화 모듈방식은 다음의 <그림 3>과 같이 제시하였음. 특히, 입법자는 단계별 입법평가를 통하여 사회의 각계각층으로부터 합의를 도출할 것이며 관련 법률은 폭넓은 토론의 성과를 반영하는 민주적인 방식으로 작성될 것임. 이렇게 작성된 법률은 신뢰성을 획득하여 법적 안정성을 확보하게 됨.

< 그림 3 > 단계별 입법평가 제도화 모듈방식 - 연구보고서 참고

□ 우리나라의 법제도 현실을 보면 규제관련 법률에 대한 입법평가를 <사전적>, <병행적>, <사후적>으로 구분하여 단계적으로 실시하기가 쉽지 않음. 그러나 규제관련 개혁입법을 위한 기본원칙의 수립과 정치적 지원과 함께 과학적인 입법평가의 제도적 착근이 가능하게 된다면 이러한 입법평가로 규제법안이 당초에 의도한 효과와 의도하지 않았던 부수적인 효과를 측정할 수 있게 되어 결과적으로 규제입법의 품질을 제고하는데 중요한 기여를 할 것임.