주민참여를 통한 재정투명성 확보방안

Abstract

근대국가이후로 대부분의 국가는 국민의 선거로 형성한 의회를 중심으로 하는 대의제로 민주주의를 운영하여 왔다. 따라서 국가재정은 근대국가이후로 전통적으로 ‘법률’과 마찬가지로 의회의 전권에 속하였다. 그러나 이러한 대의제하에서는 의회가 국민의 민의를 반영하여 예산을 형성하는 데에 소홀히 한다면, 민주주의를 기반으로 하지만, 국민의 의사와 크게 관련 없이 예산제도가 운영될 수 있다. 이러한 국민의 예산으로 부터의 소외는 국가의사지배구조의 왜곡을 가져왔다. 더욱이 행정부의 관료주의적인 구조와 입법부의 인력적인 제한성은 이러한 예산의 형식주의를 더욱 가중시키게 되었다. 그러나 최근 증가하는 국가임무에 비하여 한정된 재정수입이라는 구도에서 발생하는 재정위기 내지는 재정난에 따라 대부분의 국가에서 재정건전성이 요구되었다. 따라서 단순히 수입과 지출의 균형에서 나아가 예산의 편성, 집행, 통제과정에서의 재정투명성이 강조되는 시대에 이르렀다. 이러한 재정투명성을 확보하기 위한 전제로서 재정투명성은 기본적으로 국가의 재정법원리에 의하여 규정되기도 하고, 국제기구의 재정투명성지표에 의하여 확정되기도 한다. 그리고 이러한 재정투명성을 확보하기 위한 단계로서 각종 재정관련정보의 공개 및 분석, 시민단체에 의한 감시운동 등이 활성화되기도 한다. 아울러 최근에 우리나라에서 예산투명성을 확보하기 위하여 도입하였거나 도입중인 재정정보시스템(재정고)의 구축, 재정정보공개제도, 재정분석제도, 복식부기도입을 비롯한 예산회계제도의 개혁, 성과주의예산제도와 재정사업성과관리제도 등에 대하여 개관하였다. 그러나 비교적 규모가 큰 국가보다는 근거리 행정을 지향하는 지방자치단체 차원에서 주민참여를 통한 예산행정의 개혁 내지 투명성확보가 많이 논의된다. 따라서 지방자치단체의 차원에서 지역 주민들이 직접 예산의 편성과정에 참여하는 주민예산제도가 생기기 시작하였다. 따라서 이 제도는 브라질의 포르투 알레그로 시를 중심으로 독일과 프랑스를 비롯하여 남미와 아프리카, 아시아 등에서 시행되고 있다. 우리나라도 특히 참여정부에서 주민참여의 일환으로서 예산분야에서 주민참여예산제를 도입하고자 노력하였고, 이러한 노력의 결과로서 일부의 지방자치단체에서는 이 제도를 도입하여 시행되고 있다. 따라서 이 글에서는 주민참여예산제도가 성립한 계기와 운영성과를 첫 시행지인 포르투 알레그레시와 독일의 주민예산제를 중심으로 살펴보고, 이에 대한 법리적인 문제점과 정책적인 판단을 위하여 시행과정에서 나타난 다양한 지표와 문제점을 점검하였다. 물론 의회의 예산유보의 원칙 때문에 이러한 주민참여예산제를 통하여 주민이 직접적으로 예산을 결정할 수는 없지만, 주민의 의사를 제도적인 절차를 통하여 예산의 편성과 심의에 반영하고, 지방의 주체인 주민에게 이에 대하여 보고하므로서 예산의 민주적 정당성을 높일 수 있다. 아울러 이러한 과정과 절차를 통하여 주민이 전문가의 전유물로 여겨졌던 예산안에 알기 쉽게 접근할 수 있도록 하며, 행정주체가 관련 재정정보를 공개하므로서, 예산의 편성과 운영의 투명성을 확보했다는 점에서는 매우 큰 의미가 있다고 볼 것이다.