국회 부대의견의 법적 성격에 관한 연구

Abstract

최근 국회의 위상과 역할에 대한 관심이 높아지고 있는 상황에서 부대의견의 증가라는 현상은 국정운영의 실무뿐만 아니라 법학, 특히 헌법학에서 주목해야 할 사항이라고 할 수 있다. 부대의견이란 주로 국회의 위원회에서 많이 이용되고 있는 것으로서 위원회에서 공식적으로 의결된 것과는 별개로 국회의원들이 자신의 견해를 공식적 의결에 부수하여 제시하는 형태를 취하고 있다. 이러한 부대의견이 점차 증가하면서 이를 둘러싼 현실적 문제들 또한 증가하고 있다. 다수파의 견제에 의하여 자신의 의견을 공식 의결에 반영시키지 못한 소수파 의원들이 부대의견을 적극적으로 활용하게 됨에 따라 부대의견의 법적?사실적 구속력이 문제되는가 하면, 부대의견의 오남용에 대한 우려도 등장하고 있다. 하지만 다른 한편으로는 국회의 부대의견에 주목하면서 이를 존중하지 않은 정부의 태도를 비난하는 언론보도가 나오는 등 부대의견에 대한 이해는 더욱 혼미 속에 빠져들고 있는 상황이다. 이 논문은 부대의견에 대한 정확한 분석과 정리의 필요성에서 출발하여 부대의견의 의미와 기능, 문제점과 개선방향 등에 대한 종합적 검토를 통하여 앞으로 부대의견이 계속 활용되어야 할 것인지, 부대의견이 정상적으로 존중되기 위하여 갖추어야 할 요건은 무엇인지 등에 대한 신중하고 깊이 있는 고찰을 시도한 것이다. 이미 국회의 부대의견이 국회와 정부의 관계 속에서 차지하는 역할과 비중이 적지 않은 상황임에도 불구하고 아직까지 부대의견을 직접적으로 다루고 있는 연구결과는 찾아보기 어렵다. 또한 우리나라와는 정치체제 및 국회-정부의 관계가 상이한 외국의 사례를 토대로 우리나라 국회의 부대의견을 설명하기에 적합하지 않은 점이 있다는 것도 부대의견에 대한 접근을 어렵게 만드는 요소의 하나이다. 이런 점들을 고려하여 본 논문에서는 지금까지 우리나라의 국회에서 의결된 각종 부대의견들의 분석과 정리를 중심으로 부대의견의 개념과 성격, 기능, 효력 및 문제점들을 단계적으로 정리하였다. 먼저 부대의견의 개념을 분명히 하고, 그 법적 성격과 기능을 밝혔으며(제2장), 부대의견의 법적 성격과 기능에 대한 이해를 구체화하기 위해서는 부대의견의 구체적 유형에 대한 분석(제3장)을 시도하였다. 이러한 검토를 통한 부대의견의 성격과 기능에 대한 이해를 전제로 부대의견의 법적 효력과 사실상의 기속력(제4장)에 대하여 고찰하였고, 이를 구체화하는 가운데 부대의견을 둘러싼 논란이 가장 많이 전개되고 있는 영역인 예산안의 의결과정을 중심으로 예산?결산의 성격과 그에 대한 국회 부대의견의 성격(제5장)을 검토하였다. 그리고 최종적으로 이러한 논의를 전체적으로 정리하면서 국회 부대의견의 합리적 조정을 위한 대안(제6장)을 생각해 보았다. 무엇보다 부대의견의 법적 근거를 마련함으로써 한편으로는 부대의견의 성격과 효력을 명확하게 하고, 다른 한편으로는 부대의견의 범위와 한계를 설정함으로써 오남용의 위험을 차단할 수 있을 것이기 때문이다. 물론 입법론적으로 부대의견의 입법화 방식에 대해서는 국회법에 근거조항을 마련하는 방법, 국가재정법 등에 특별규정을 두는 방법 등 다양한 대안이 제시될 수 있을 것이다.