민간투자사업관리법제 개선방안에 관한 연구(Ⅳ) : 민관협력(PFI)

Abstract

민간이 행정의 객체가 아니라 행정의 주체로서 공공부문에 참여하고 공공부문과 민간부문이 협력할 필요성이 대두되면서 민관협력(Public-Private Partnership, 흔히 PPP로 불려진다)이 강조되고 있다. 이러한 민관협력의 유형으로서는 민영화, 민간위탁, 민간투자사업 등을 들 수 있다. 민간투자사업(Private-Finance-Initiative, PFI)은 민관협력의 가장 중요한 유형이며 민간투자법은 사회기반시설의 확충?운영에 민간의 참여를 규정하고 있다. 민간투자사업이 민관협력의 전형적인 예로서 협의의 민관협력의 개념을 구성한다고 볼 수 있다. 본 연구에서는 민관협력계약의 전형적인 예로서 민간투자법상의 실시협약을 다각도로 분석하고자 한다. 특히 우리나라에서는 민간투자법상의 실시협약을 이론과 판례에서 행정계약으로 보고 있다. 또한 프랑스에서도 민관협력계약 내지 실시협약(le contrat de partenariat)을 행정계약으로 보고 있으므로 보다 발전된 프랑스의 행정계약이론에 기초한 바람직한 방향을 제시하고자 한다. 프랑스에서 민관협력계약(les contrats de Partenariat)은 영국의 민간투자제도(Private Finance Initiative, PFI)의 영향 아래 2004년 6월 17일 법률명령(l'ordonnance)에 의하여 도입되었다. 이러한 민관협력이 도입되기 이전에는 행정계약으로서의 양허(la concession)를 포함한 공역무위임계약(le contrat de la delegation du service public)에 의하여 규율되었다. 프랑스의 민관협력계약은 행정계약이므로 우리나라의 민간투자법상의 실시협약과 그 궤를 같이 한다는 점에서 프랑스의 민관협력계약은 우리나라에서 비교?검토할 만한 충분한 가치를 지닌다고 볼 수 있다. 프랑스에서의 민간투자제도는 행정계약에 기초를 두고 있다. 프랑스의 행정계약은 계약의 당사자 중의 적어도 일방당사자가 공법인으로서 체결하는 계약(조직적 기준)으로서 공역무 수행에 직접적으로 참여하거나 일반법의 배제조항(les clauses exorbitantes du droit commun)과 같은 예외적인 법제의 적용을 받는 계약(실질적 기준)으로 정의할 수 있다. 즉 프랑스는 행정계약의 구별기준을 조직적 기준과 실질적 기준으로 나누어 이상적인 모델을 제시하고 있으며 이에 관한 입법과 판례의 집적으로 문제를 해결하고 있다. 프랑스법의 행정계약의 연구가 우리나라의 행정계약의 개념의 발전에 기여할 수 있을 것이다. 우리나라의 경우 민간투자법상의 실시협약이 행정계약의 성질을 지니고 있으므로 프랑스의 입장과 유사하다. 프랑스의 행정계약론은 프랑스의 이론과 실무에서 확고한 자리를 차지하고 있고 현대 행정법에 있어서 주요한 현상으로 등장한 민간의 참여와 협력에 있어서 기본원리로 자리매김하고 있다. 이러한 발전된 프랑스 행정계약론을 도입하여 참여와 협력의 국가원리로 발전시킬 필요가 있다. 민간투자법은 전형적인 공법적 성격의 법이다. 또한 협의의 민관협력계약으로서 민간투자법상의 실시협약은 행정계약으로 인정되고 있다. 그런데 현행 법체계를 살펴보면 국가계약법에서 국가가 일방당사자인 계약에 대해서 사법상의 계약으로 보고 있으므로 모순점을 발견하게 된다. 예컨대, 국가계약법의 규율을 받는 행정조달계약은 사법상의 계약이고 민간투자법상의 실시협약은 행정계약이라고 하니 근본적으로 뒤틀려 있는 법체계를 가지게 된 것이다. 이러한 모순점을 극복하기 위해서는 프랑스의 행정계약론을 도입하는 것이 필요한 것이다. 국가가 일방당사자로 하는 계약은 프랑스의 행정계약이론의 조직적 기준에 따라서 행정계약의 성격을 강하게 지니는 것으로 보아야 한다. 또한 사법상의 계약에서 볼 수 없는 강한 공공적 성격을 발견할 수 있을 것이다. 따라서 공공조달계약을 포함한 국가계약법상의 계약을 행정계약으로 하는 입법상의 개정이 필요하다.