준예산의 범위에 관한 법제 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 우리헌법은 재정입헌주의의 원칙에 따라 재정에 관한 중요한 사항은 헌법에 규정하고 있으며, 재정의회주의에 따라 국회는 국가의 예산안을 심의 확정하되 회계연도개시 30일전(12월2일)까지 이를 의결하여야 하며, 헌법상 처리시한을 넘기고도 새로운 회계연도가 개시(1월1일)될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 일부경비에 대해 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있도록 하고 있음(헌법 제54조). □ 국회의 예산안 심의확정시한을 헌법에 명시하고 이를 지키지 못할 만일의 경우에 대비하여 임시방안을 마련하고 있으며, 이를 국가예산 실무상 준예산이라 부르고 있음. □ 헌법에 명확한 근거를 두고 있으면서 헌정사상 한 번도 활용된 적인 없는 제도인 반면, 해마다 관심과 고려의 대상으로 반복하여 의제화되는 매우 독특한 현안임. □ 헌법과 국가재정법에 기본적인 원칙만 규정되어 있음. 국가재정법 조항은 헌법의 내용의 단순 반복이며, 준예산 집행대상과 절차 등에 대해 보다 진전된 내용을 반영하고 있지 못함.

Ⅱ. 주요 내용 □ 독 일 ○ 독일연방헌법 제110조 제1항 제1문 전반부에 따르면, 연방의 모든 수입과 지출은 예산안에 포함된다. 예산안은 1년 또는 다년간 회계연도로 분리되거나, 연도별로 분리되거나 할 수 있으며, 회계연도가 시작되기 전에 예산법률로 확정됨(제110조 제2항). 그러나 예산법률이 반드시 회계연도 시작 전에 확정되지 못할 수도 있음. ○ 이러한 경우를 대비하여 헌법 제111조는 합헌적인 예산법률이 확정되고 공포될 때까지 연방정부에게 예산법률의 근거 없이 일정하게 제한된 범위내에서 예산집행을 할 수 있도록 권한을 부여하고 있음. ○ 독일의 비상예산조항은 의회가 제정한 일반법률이나 비상예산법률이 없는 경우 보충적으로 적용되는 것으로서, 헌법상 지출과 수입에 관하여 일정한 한계를 가지고 있음. □ 프랑스 ○ 헌법과 재정에 관한 조직법률에서 정한 기한 내에 의회가 의결을 하지 못하면 법률명령으로 집행을 하게 되는데, 제5공화국 들어서 지금까지 한번도 법률명령(Ordonance)에 의한 예산이 집행된 적은 없음. ○ 프랑스에서는 예산법률주의를 취하면서 정부에게 예산집행을 위하여 권력분립에 예외되는 입법권인 법률명령권을 부여하여 강하게 예산을 집행할 수 있게 하고 있으며, 동시에 수상이 예산법률안을 자신의 신임과 연계하여 의회에서 통과될 수 있도록 하고 있음. 이는 예산에 있어서는 의회와의 관계에서 정부에게 강력한 권한을 부여하고 있는 것이라 할 수 있음. □ 미 국 ○ 예산불성립시 미국에는 새 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 처리되지 않으면 자동으로 준예산을 집행하도록 하는 제도가 없고 정부폐쇄 사태를 막기 위해 의회가 특정기간에 한해서만 운용되는 잠정예산(Continuing Resolution) 집행 법안을 처리해 본예산 통과 때까지 정부 기능이 유지될 수 있도록 하고 있음. ○ 잠정예산은 의회의 결의가 있어야만 집행이 가능하고 기간도 대개 1주일 정도로 짧음. 이때 간혹 정치적 갈등에 따라 잠정예산마저 성립되지 않은 경우가 있으며 이때 연방정부가 폐쇄됨.

Ⅲ. 시사점 □ 회계연도 개시 전까지 예산이 확정되지 못할 경우에 대비한 임시예산제도는 그 나라 특유의 문화와 정치경험을 토대로 발전되어 실제운영은 매우 다양함. □ 변화하는 국민의 다양한 요구를 수용해야 하는 예산 집행이 전년도 예산을 기준으로 최소한의 국가기능유지만 해야 하는 준예산으로는 사실상 정상적인 국가기능이 마비됨. 이를 다소나마 해결하기 위해서는 현행 헌법상의 준예산집행대상경비의 틀은 유지하되 구체적 내용의 입법을 통해 보완해야 할 것임.