지방재정 건전성 제고를 위한 법제 개선방안 연구 (Ⅰ) : 종합보고서

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ○ 지방재정건전화를 위한 국가재정법체계 개편방안연구의 필요성이 제기됨 - 고령화 추세와 더불어 각종 복지에 대한 사회적 수요의 급증은 중앙정부나 지방정부 모두에게 상당한 재정적 압박요인이 되고 있음 - 2050년에는 우리나라 65세 이상 인구비율이 38.2%가 되어 세계 최고령 국가가 될 것이라는 우려마저 제기됨 ○ 본격적으로 지방자치제도가 시행된지 20년이 지난 지금까지 상당수의 자치단체들이 재정적으로 큰 어려움을 겪고 있는 현실임 - 이러한 재정난은 특히 군과 특별시 및 광역시 자치구의 경우 더욱 심각하여 군의 경우 전체의 79%인 68개 단체, 자치구는 전체의 75%인 52개 단체가 지방세 수입으로 인건비도 해결하지 못 하고 있는 실정임 - 또한 최근의 연구에 의하면 기초자치단체 간 경제력 격차도 상당히 큰 것으로 분석되었으며, 특히 자치구의 불평등도가 큰 것으로 나타났음 ○ 지방자치제도가 활성화되면서 국가재정과 지방자치단체간의 권한 관계를 중심으로 권한 배분 등의 문제가 발생함에 따라 지방자치제도의 효율화를 위하여 지방자치단체와 국가간의 예산편성 및 재정상태가 어떻게 이루어 져야 지방자치제도가 정착할 수 있는가에 대한 종합적 연구가 필요 ○ 궁극적으로 지자체의 자율성, 다양성, 자족성에 대한 열망을 실현하고자 하는 지방자치의 의의와 지자체 유형별 재정력의 큰 격차를 조화하는 법?제도적 장치에 대한 고민이 필요한 시점임 ○ 요컨대, 다양한 자치 권한(세출분권)이 이양되었지만 재원(세입분권)의 이양은 미미한 현실에 대한 문제의식을 바탕으로 지방재정의 재원 확보에 대한 문제를 중앙재정과의 권한 배분 및 조율의 문제로 접근하여 지방자치제도의 헌법적 의의 제고와 지방재정건전화를 위해 지방재정을 둘러싼 주요 현안을 검토하고 개선방안을 도출함

Ⅱ. 주요 내용 □ 지방자치단체 세입분권 재조정 필요 ○ 지방자치제 실시 이후에 세출분권화는 지속 증가하였음에도 세입분권화 이에 미치지 못하여 중앙과 지방간의 수직적 재정불균형이 심각하며 이것이 지방재정운용에 있어 재정환상(지방자치단체에게 중앙정부 재원확충에 의존하는 행태를 조장)을 유발하고 있음 - 그간 지방자치단체의 재정확충 노력이 지방세보다는 지방재정조정제도를 통한 이전재원 확충을 중심으로 전개되어온 결과 지방재정의 수직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance)도 점차 확대되어 왔음 - 결국 현재 우리나라 재정분권의 상황은 세출 분권화에 비해 세입 분권화 수준이 낮아 결과적으로 지방자치 실시 이후 지방재정의 수직적 재정불균형이 계속 확대되어 왔다는 사실로 집약 - 중앙과 지방간 합리적 재원배분을 위해서는 지방의 자주재원, 특히 지방세의 확충이 이뤄져야 할 것임 ※ 국세와 지방세의 징수는 2008년 기준으로 각각 8:2의 비율을 보이고 있으나, 중앙정부와 지방의 재정사용은 4:6으로 오히려 지방자치단체가 사용하는 예산이 더 많은 상황임 ○ 지방재정의 현 상황은 지방자치단체들의 중앙 의존성의 심화, 지방세의 가격기능 상실 및 재정책임성의 약화, 지역경제 활성화와 지방세수의 연계성 부족, 후진적 지방재원구조의 문제 등을 야기하고 있음 - 이러한 문제점을 해결하기 위해 세원이양 등 지방세의 확충을 통한 자주재원의 증대 필요성이 지속적으로 제기된 바 있으며, 주로 지방재정의 운용권한의 배분문제는 지방정부의 자주재원 확보가 효율성 관점이나 재정배분의 체계성에 적절한 것인지에 관한 경제적인 측면에 초점을 두고 논의되었음 - 2010년 지방세법 개정으로 지방소득세 및 지방소비세가 신설되어 지방재정의 건전성 확보를 기하려는 노력이 있었으나, 그 실질적인 효과는 미흡 - 중앙정부 부처 간의 입장이 다르고, 중앙과 지방자치단체 간의 입장이 다르며, 심지어 지방자치단체 간의 입장도 다른 까닭에 원만한 조정방안을 도출하는데 한계 ○ 한편 국가 총지출은 크게 ① 중앙정부 세출, ② 지자체 세출, ③ 지방교육재정, ④ 기금 등으로 구분할 수 있고, 기금을 제외하는 경우 2009년 기준 중앙세출과 지방세출의 규모가 거의 같음 - 2003년 기준으로 중앙세출이 50.5%, 지방세출이 35.9%로 중앙세출의 규모가 더 컸지만 그 이후 빠른 추세로 지방세출의 상대적 크기가 증가 - 동 기간 동안 크게 늘어난 복지세출의 대부분이 ‘중앙정부의 이전재원 → 지자체의 전달’ 형태로 지출되기 때문 - 특히, 교육재정을 지방재정에 포함할 경우 지방세출의 비중이 58%로 OECD 국가들 중 지방세출 비중이 거의 최상위권에 속함 □ 지방공기업법제 개선 ○ 지방자치단체는 당해 지방자치단체의 고유하고도 특수한 행정 목적과 재정수입의 달성을 위해 지방공기업을 설립·운영하고 있음 - 따라서 지방공기업의 특성으로는 그 재정적 기반에 있어서 지방자치단체의 공적 자금으로 최초 설치되지만, 운영 및 활동의 측면에 있어서는 사기업의 운영과 같음 - 이와 같은 특성으로 인해 지방공기업에 대해서는 별도의 규범적 접근이 필요하며, 이는 곧 지방재정의 건전성 제고에도 직결되는 문제임 ○ 지방공기업은 사적 자본의 집적으로 설립된 사기업이 아닌 지방의 공공재정으로 설립된 기업이므로, 본질상 기업 정책결정자(기업운영자)와 자본 투하자와의 직접적 관계가 전적으로 단절되어, 기업운영의 책임성이 저하되어 있음 ※ 사기업의 주식회사형태에 있어서도, 투자자와 기업운영자는 어느 정도 단절되어 있으나, 대부분의 주식회사의 경우 기업운영자 또는 소유자는 대주주의 지위를 가지고 있어 직접적으로 기업을 운영하고 있는 현실임. ○ 또한, 지방공기업의 경우 지방공기업운영의 의사결정이 경제적 관점이 아닌 정치적 관점에서 행해지는 경우가 있으며, 더 나아가 지방공기업의 전략적 결정이 공기업 사장 등의 경영자가 아니라 지방자치단체장 또는 심지어 지방의회에 의해서 결정되어 지는 경우가 빈번하여 지방공기업의 경영체계가 난맥상을 이루고 있음. - 이는 지방공기업 경영 그 자체의 문제가 아니라, 지방의 재정사업의 일환으로 시행되고 있는 지방영리사업의 채산성을 악화라는 문제가 될 수 있으며, 이는 곧 지방자치단체의 재정건전성악화와 채무증가와도 연관됨. - 우리나라 대부분의 지방자치단체가 지방공기업을 운영하고 있으므로, 지방공기업의 비효율적이며 위법한 경영으로 인한 경영악화가 지방재정의 위협이 되지 않도록 하기 위해서는, 지방공기업의 의사결정체계, 감독, 지방공기업 경영책임제고 등을 위한 법적 수단의 도입을 통해. 궁극적으로는 지방재정의 건전성 제고를 위한 자주재원의 확보에 기여하는 공기업이 되도록 관련 법제를 최적화 할 필요가 있음 □ 지방교육재정법제 개선 ○ 지방자치사무는 지방행정사무와 지방교육사무의 별도 체계로 구성되어 있으며, 이에 따라 지방교육재정도 이원적 재정체계를 가지고 있음 - 이와 같은 지방행정 간의 수평적 지원체계 외에도 지방교육재정은 수직적으로 분화된 재정체계를 가지고 있는데, 이는 곧 국가로부터의 재정지원과 지방자치단체의 자주재원을 통한 재정체계가 그에 해당됨 - 지방교육재정은 일반재정법적 근거인 지방재정법 및 지방교부세법과는 별도의 법제 즉, 지방교육기본법?지방교육재정교부금법 등의 독자적 법체계를 가지고 있음 - 그런데 교육재정실무에 있어서도 비공식예산이 존재하여 지방재정법제의 개선을 위한 각종의 검토에 있어 누락되는 등 그 운용의 적법성이 충분히 확보되지 못하고 있다는 지적이 제기됨 ○ 이와 같은 지방교육재정의 복잡한 지원·집행 및 감독체계는 지방교육재정의 효율성과 적법성을 저하시킬 수 있으며, 더 나아가 지방재정에 대한 직?간접적 부담으로 작용하여 지방재정의 건전성을 위협할 수 있음 - 이는 특히 지방세법 개정으로 인한 취?등록세 인하조치로 인해 지방세수는 감소하는 추세에서 교육기반시설에 대한 부담금이 위헌으로 결정되어 지방자치단체가 부담해야 할 교육재정부담은 급증할 것으로 예상되는 바 재정건전성의 악화 요인으로 주목됨

Ⅲ. 기대효과 ○ 지방재정 관련 법이론적 기초 및 법체계에 대한 심도있는 분석결과 도출 ○ 지방자치제도가 활성화되면서 국가재정과 지방자치단체간의 권한 관계를 중심으로 권한 배분 등의 문제가 발생함에 따라 지방자치제도의 효율화를 위하여 지방자치단체와 국가간의 예산편성 및 재정상태가 어떻게 이루어 져야 지방자치제도가 정착할 수 있는가에 대한 종합적 대응 방안 제시 - 중앙과 지방간의 합리적 재정분권 기준 제시, 지방세 개편 방안 및 법개정안 제시, 지방교육재정법제 개선방안 제시, 지방공기업법제 개선방안 제시