지방재정 건전성 제고를 위한 법제 개선방안 연구 (Ⅱ) : 지방세제 개선방안

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 본격적으로 지방자치제도가 시행된 지 20년이 지난 지금까지 상당수의 지방자치단체들이 재정적으로 큰 어려움을 겪고 있는 것이 현실임. □ 지방자치제 실시 이후에 세출분권화는 지속적으로 증가하였음에도 세입분권화는 이에 미치지 못하여, 중앙과 지방 간의 수직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance)이 심각해지고 있으며, 이는 지방재정운용에 있어 재정환상을 유발하고 있다는 점에서 문제의 심각성은 더욱 큼. □ 본 연구는 지방세수의 증대와 자주재원의 확보를 통해 종국적으로 재정건전성의 달성이라는 측면에서 취득세, 지방소비세와 지방소득세의 문제점과 그 개선방안을 고찰하였음.

Ⅱ. 주요 내용 □ 기존 취득세와 등록세의 문제점으로 지적되어 왔던 동일한 과세행위에 대한 중복과세, 이중 신고납부제도로 인한 납세자불편 초래, 이중 신고납부제도로 인한 인력?예산 낭비 등의 문제는 2011년 개정을 통해 통합취득세를 도입함으로써 상당부분 해소가 되었다고 평가할 수 있음. ○ 종전에 부동산거래세가 취득세와 등록세로 분리되어 있음에 따른 문제점을 해결하기 위하여 통합취득세로 개정하면서 세부담 중립을 유지하기 위하여 취득세세율에 등록세율을 산술합산하여 새로운 세율체계를 마련 □ 그러나 이러한 노력에도 불구하고 종전 취득세와 등록세의 다양한 과세대상을 하나의 통합취득세 과세대상으로 통합하는 과정에서 일부 납세의무자의 세부담 증가, 복잡한 세율구조, 납세협력비용 발생 등 문제점이 발생 ○ 과세대상이 아닌 물건이 세목통합 이후 과세대상에 포함되게 됨으로써 납세부담이 증가되는 경우가 발생 ○ 통합 전에 취득세와 등록세가 별개세목으로 납부기한이 서로 다름으로써 납세의무자가 납부시기를 조정함으로써 세부담을 분산시킬 수 있었으나, 통합취득세가 도입됨으로써 동시에 납부하게 되어 세부담이 증가하는 문제가 발생 ○ 통합취득세의 세율체계가 지나치게 복잡하여 납세의무자의 납세순응비용의 증가 및 납세행정에 있어서 효율성을 저하시키는 문제가 발생 ○ 취득세와 등록세의 2개 세목으로 나누어 납부하던 것을 통합취득세 1개의 세목으로 납부하도록 하는 과정에서 영수증첨부 등에 있어 새로운 납세협력 비용이 발생 □ 이러한 문제점들을 고려하였을 때 다음과 같은 개선방안 마련이 필요 ○ 통합취득세율의 체계 개편이 필요 ○ 과세요건에 입각한 법체계의 개편 ○ 과세대상의 정비를 통한 세부담 완화를 가져올 필요가 있음. ○ 현재 제한적으로 규정되고 있는 분납대상을 주택 외 건축물 등으로 확대할 필요가 있음. □ 지방소득세와 관련하여 지방소득세의 독립세 전환문제를 지적할 수 있음. ○ 지방소득세제는 조세정책적 측면에서 지방자치단체의 자주적인 조세정책을 시행하는데 있어 한계를 만들고, 중앙정부의 조세정책에 따른 각종 감면 내지 세액공제가 지방재정의 상황에 대한 고려없이 그대로 지방소득세에 연결된다는 문제를 낳음. ○ 이러한 여러 문제는 기본적으로 현행 지방소득세가 부가세(surtax)의 형태를 취하고 있는 것에 기인 □ 편익설의 측면에서의 현행 지방소득세의 한계에 관한 논의가 필요 ○ 현행 지방소득세는 중앙정부에 집중된 배분비율, 앞서 지적한 바와 같이 과세자주권의 미흡 등으로 인해 지방자치단체가 제공하는 편익과 대응하지 않는 문제를 야기 ○ 종업원분에 대해 부과되는 지방소득세는 원래 종업원할사업소세에 해당하는 것으로, 사업소세는 환경개선 및 정비에 필요한 비용에 충당하기 위하여 시?군내에 사업소를 둔 자(사업주)에게 부과되는 세금임. ○ 사업소세라는 것은 소득이라는 과세물건에 대해 부과되는 세금이 아닌 까닭에 지방소득세의 일부를 구성하는 것은 옳지 않음. □ 현행 지방소득세의 규정은 필연적으로 중앙정부의 정책에 따라 직접적인 영향을 받을 수밖에 없는 구조를 가짐. ○ 중앙정부가 세율을 인하하거나, 세액공제나 감면을 신설, 확대하는 경우 소득세액과 법인세액이 줄어들기 때문에 지방소득세도 직접적으로 감소 □ 지방소득세와 관련된 문제를 해결하기 위해 지방소득세를 독립세로 전환하는 방안을 모색하여야 함. □ 지방소비세와 관련하여 지방소비세 배분지표에 관한 문제, 공동세의 적정성 문제, 지방소비세수의 귀속지 결정 문제가 있음. □ 현재 지방소비세의 배분지표로 활용되고 있는 거주지를 기준으로 하는 거시지표 민간최종소비지출은 비거주자에 의한 지역 내 소비가 해당지역의 소비에 반영되지 못하는 한계에 직면 ○ 역으로 거주자라 하더라도 다른 지역에 가서 소비를 할 수도 있어 이는 역시 같은 문제를 가짐. ○ 지방소비세의 본연의 취지, 다시 말해 소비세로서의 조세를 고려한다면 최종소비자가 부담한 지방세수는 소비자가 소비한 지방자치단체에 귀속되도록 하는 소비지 기준이 적용됨이 타당 ○ 이러한 문제에 대해 행정안전부는 소비지표의 보정이라는 수단을 통해 상당부분 해소되는 까닭에 위의 문제가 크지 않다는 입장 - 1차적으로 배분의 기준이 되는 것은 거주지가 되지만, 이러한 인별배분에 의해 지방자치단체의 경제활성화 노력에 대한 인센티브적 요소를 마련하기 위해 소매업매출액, 숙박 및 음식점업 매출액, 신용카드매출액 등 지역토착적 요소 80여가지를 사용하여 문제점을 해소한다는 것임. ○ 특정 지방자치단체의 부가가치 생산과 소비를 정확히 연계한다는 것은 실무적으로 상당한 어려움이 있다는 지적이 많이 제기되고 있지만, 보정과정이 과연 얼마나 충실히 소비지 기준을 반영할지에 대한 과학적 근거가 필요 ○ 만약 충분한 근거가 제시된다면 사후적인 조정과정이 갖는 의미는 상당할 수 있으나, 그렇지 않다면 새로운 배분기준을 모색할 필요가 있음. □ 국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률 제4조에 따르면 국가와 지방자치단체는 동법에 규정한 것을 제외하고는 과세물건이 중복되는 여하한 명목의 세법을 제정할 수 없음. ○ 이러한 세원분리의 원칙은 국세와 지방세의 배분이 지방자치의 본질에 합당하도록 적정하게 행해지는 것을 전제로 하는 경우, 지방자치단체의 자주재정권 및 재정책임성의 보장의 관점에서나 국민의 조세저항의 관점에서 일면 타당할 수 있음. ○ 반면 세원의 공동활용 역시 과세기술상의 문제 내지는 국가와 지방간의 공동의 이해조정 등의 관점에서 장점을 가질 수 있음. ○ 공동세제는 지방자치단체 간의 경쟁과 효율성을 제고하면서 법정외세의 한계에 대한 대안으로서 자리매김하고 있고, 세원분리방식을 고수하는 우리나라와 달리 동일한 세원을 연방이나 주, 지방에서 서로 공동으로 활용하는 외국의 사례가 많음. ○ 따라서 세원분리의 원칙이 반드시 합리적인가에 대해서는 보다 신중한 검토가 필요할 것임. □ 국세인 부가가치세를 공동세원으로 하여 지방소비세를 운용할 때 논란이 될 수 있는 것이 지방소비세수의 귀속지 결정 문제임. ○ 국세인 부가가치세에서는 발생하지 않는 세수의 귀속지 문제가 지방소비세에서는 발생 ○ 현재 우리나라에서는 국세로서 부가가치세가 도입되어 있고, 최종 소비자가 부가가치세를 모두 부담한다는 전단계매입세액공제방식이 채택되어 있음. ○ 따라서 지방소비세수의 귀속지 결정은 소비지 원칙에 입각하여 부가가치가 소비된 지역에 지방소비세수가 귀속되도록 하는 것이 타당함.

Ⅲ. 기대효과 □ 본 연구에서 제시하는 개선방안을 통해 지방세수의 증대와 자주재원의 확보에 일조할 것으로 판단되며, 종국적으로 재정건전성의 달성할 수 있을 것으로 기대됨.