지방재정 건전성 제고를 위한 법제 개선방안 연구 (Ⅲ) : 지방공기업법제 개선방안

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 우리나라 지방자치단체의 재정자립도는 대단히 열악한 것으로서, 중앙정부로부터의 교부세나 보조금에 의존하지 않을 경우 행정서비스의 최소수요(national minimum)를 충족시키기에도 어려운 형편에 처해 있음. □ 이 같은 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로서 각 지자체가 활용하고 있는 수단이 지방공기업(local public enterprise)임. 이 점에서 지방공기업은 지자체의 자주재원의 확보 및 지방재정의 건전성 측면에서 중차대한 의미를 가지며 지방공기업의 설립, 운영, 경영, 예산회계 등 전반에 대한 면밀한 법적 토대의 수립과 엄정 집행이 필요함. ○ 본 연구는 우리나라 지방재정의 건전성에 있어서 날로 그 중요성이 커지고 있으면서 아울러 사회적 문제도 야기하고 있는 지방공기업 제도를 개선하기 위하여, 지방공기업의 설립, 운영, 관리 및 예산, 회계 등 지방공기업과 관련된 제반법제(지방공기업법, 지방재정법, 지방자치법 등)의 현황과 문제점을 분석하고 그 법제적 개선방안을 도출함으로써 지방공기업이 지방재정의 건전화에 기여할 수 있도록 하려는 것을 목적으로 함. ○ 이를 위해 본 보고서에서는 지방공기업의 유형별 분석 및 운용현황에 대한 조사를 수행하였으며, 지방공기업법의 발전과정 및 시대별 특징을 분석하였음. 이를 토대로 현행 지방공기업법을 중심으로 관련법제의 현황과 문제점, 한계 등을 지적하였음. ○ 아울러 현행 법제의 문제점을 개선하기 위한 기초연구로서 미국, 독일, 일본의 지방공기업관련 법제를 소개하고 분석하였으며, 이들 국가의 지방공기업 관련 주요 법제의 번역본을 부록으로 수록하였음. ○ 끝으로 현행법제 및 비교법제의 분석을 토대로 하여 법제개선방안을 제시하였음.

Ⅱ. 주요 내용 □ 그간 지방자치단체별로 지방공기업을 남발한 결과 지방재정의 건전성을 제고하기 보다는 오히려 훼손하는 방향으로 운용되는 경우가 없지 않았음. 그 점에서 지방자치단체로 하여금 신규 사업투자 등 자본투입 초기단계에서 보다 엄격한 요건을 적용하여 신중한 운용기조를 유지토록 할 필요가 있음. □ 지방공기업에 대한 통제 방향은 자율성을 최대한 보장하면서 그 재정통제의 기본 축을 지방자치단체에 의한 통제 중심으로 운용하되, 투명성을 위해 필요한 경우에 행정안전부 장관에 의한 통제를 가미하는 방식으로 전개되도록 할 필요가 있음. 아울러 지방자치단체의 장에 의한 통제와 지방의회에 의한 통제의 조정도 적절히 보완되어야 할 것임. □ 현재의 시스템에 대한 시대적 요구와 자율성 보장필요성에 비추어 일정 정도의 제도개편이 필요하다고 봄. ○ 먼저, 국가공기업의 경우와 마찬가지로 중앙정부가 예산편성지침을 하달하는 방식 자체의 자율성 침해 여지에 대한 우려는 지방직영기업에 대해서도 유효하며, 같은 논의선상에서 현행 제도의 개선이 모색되어야 할 것임. ○ 하지만 예산편성지침을 전면 폐지할 경우 그 동안 유지해 온 지방공기업의 운영기조가 흔들릴 수 있기 때문에 이 문제는 일반회계의 예산편성지침 폐지방침과 보조를 맞추어 점진적으로 논의되어야 함. ○ 이를 위해 광역자치단체가 공기업을 설립하는 경우 행정안전부나 기획재정부와의 사전협의를 거치도록 할 필요가 있다. 협의결과에 대해서는 특별한 사유가 없는 한 자치단체장이 반영하도록 할 수 있도록 구속력을 부여하여야 할 것임. □ 중앙정부와 사전협의 시에는 자치단체가 제출한 타당성 검토결과를 외부 전문기관에 의뢰, 적정성을 재검토하도록 절차를 밟도록 해야 함. □ 지방공기업이 민간사업자와 경쟁 및 마찰우려가 높은 수익성 위주의 사업이나, 자본부족, 독과점 등 요인이 적고 민간분야가 활성화가 되어있는 사업에 진출하는 것은 지방경제를 침해할 우려가 있으므로 진입에 신중하고도 엄격한 기준이 필요함. □ 지방공기업의 자율성 내지는 지방분권화를 위해 예산편성지침의 작성과정에 지방자치단체의 장이 개입할 수 있도록 할 필요가 있음. □ 한편 지방공기업법상 예산 불성립시에 예산집행에 대해 준예산제도를 인정하고 있으나 준예산을 집행할 수 있는 구체적인 경비를 법에 명시할 필요가 있음. □ 또한 준예산에 의해 집행된 예산은 당해 연도의 예산이 성립하면 그 성립된 예산에 의해 집행된 것으로 보기 때문에 예산 오용의 결과를 초래할 수 있으므로 준예산경비항목에 대한 개괄적인 규제가 필요함.

Ⅲ. 기대효과 □ 본 연구에서 제시하는 지방공기업관련 법제의 개선방안을 통해 지방재정의 건전성을 제고하기 위한 지방공기업 관련 입법자료로서 지방자치단체는 물론, 중앙정부(지방자치당국 및 재정당국)에 의해 활용될 수 있을 것으로 기대됨. □ 주요국의 지방공기업 관련 법제 분석결과는 학계의 기초자료로서 활용될 수 있을 것으로 기대됨.