지방재정 건전성 제고를 위한 법제 개선방안 연구 (Ⅳ) : 지방교육재정법제 개선방안

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 교육재정에 있어서의 특징은 비즉시성과 소모성에 있다고 할 수 있음. 그럼에도 불구하고 교육이 가지는 중요한 역할과 의미로 인해 국가 또는 지방자치단체는 막대한 재원을 투하함. 특히 교육재정의 안정적 확보라는 측면에서 교육재정은 지방자치단체의 일반사무를 수행하기 위한 재정과 구분되는 별도의 재정체계와 법체계를 가짐. □ 교육교부금의 사용 및 관리주체는 해당 지방자치단체의 교육행정기관장이 되나, 교육재정의 일정부분은 지방자치단체의 재원을 이전하게 되어 있어서, 지방자치단체와도 재정적 연관성을 가지기도 함. □ 이 연구의 수행은, 교육재정의 이와 같은 특성에 근거해서 현재 우리나라의 교육재정상황과 법제도적 현황을 파악하고, 다음으로 우리나라 지방교육재정의 특수성과 함께 그 쟁점을 살펴 본 뒤, 마지막으로 제도적 개선방안의 도출을 시도할 것임.

Ⅱ. 주요 내용 □ 「지방교육자치에 관한 법률」 제36조에 따라 교육재정은 첫째, 교육에 관한 특별부과금?수수료 및 사용료 둘째, 지방교육재정교부금 셋째, 해당 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금 그리고 마지막 넷째는, 그 밖의 수입으로서 교육?학예에 속하는 수입이 된다. 이 중 ‘특별부과금’은 같은 법 제40조에 의해 특별한 교육재정수요가 발생했을 때 지방자치단체가 조례로 부과?징수할 수 있도록 했음. ○ '특별부과금'의 법적 성질이 문제 될 수 있는 바, 특별부과금이 조세인지 특별부담금인지에 대한 명확한 규명이 필요할 것이다. 왜냐하면, 「부담금관리 기본법」상의 부담금에 해당되지 않을 경우 위헌인 부담금이 되어 그 법적 근거를 잃게 되기 때문임. ○ 특별부과금에 대한 「지방교육자치에 관한 법률」은 특별부과를 필요로 하는 경비의 총액을 초과하여 부과할 수 없다고 규정하여 그 상한선을 정하고 있으나, 어떠한 특별한 교육재정수요에 대해 어떠한 절차로 특별부과금을 부과할 수 있다는 기본적 사항에 대한 규정 없이 지방자치단체의 조례로 위임하는 것은 주민의 재산권에 대한 과도한 침해라는 측면에서 문제가 있음. ○ 「지방교육자치에 관한 법률」 상의 ‘특별부과금’은 「부담금관리 기본법」의 별표에 포함되어 있지 못하며, 이는 부담금으로서의 본질적인 적합성을 갖고 있지 못함. □ 「지방교육자치에 관한 법률」이 정하고 있는 바와 같이, 지방자치단체의 교육자치를 강화하기 위해서는 무엇보다 지방교육재정의 자립도를 제고시키는 것이 필요할 것임. ○ 교육재정에 있어서의 지방자치단체의 자구노력 강화라는 측면에 있어서는, 지방교육재정교부금제도에 대한 보완이 필연적으로 논의되어야 할 것임. ○ 지방교육재정교부금제도에 대한 제도적 보완은 페널티 및 인센티브의 두 가지 양상으로 논의될 수 있을 것임. ○ 즉, 지방교육재정교부금에 대한 부당한 운용 및 재정확충을 위한 자구노력의 해태가 발견될 경우, 페널티를 부과하여 차년도 교부금액을 삭감하는 방안과 지방자치단체의 자구노력의 결과 재정확충이 강화된 경우 그 정도에 따라 인센티브를 차년도에 지급하는 방안이 고려될 수 있을 것임. □ 학교용지부담금과 관련하여 헌법재판소는, 구 「학교용지확보에 관한 특례법」 제2조 제2호의 위헌결정을 내려 학교용지부담금의 법적 정당성을 부인함. ○ 헌법재판소가 구「학교용지확보에 관한 특례법」상의 학교용지부담금에 관해 위헌이라고 판단한 데는, 300세대 규모 이상의 주택으로 한정한 것에 대한 평등위반과 학교용지부담금이 특별부담금으로서 갖추어야 할 헌법상의 정당화 요소를 결한 것에 이유가 있음 ○ 헌법재판소의 위헌결정으로 인해 「학교용지확보에 관한 특례법」상의 학교용지부담금은 폐지될 것으로 예상되었다. 그러나 지방재정의 부족함으로 학교용지부담금은 폐지되지 못하고, 헌법재판소가 지적한 위헌적 요소들을 제거한 후 아직 제도로서 활용하고 있는 형편임. ○ 교육의 질보장을 위한 물적 기반이 되는 학교용지의 확보는, 적어도 헌법재판소의 입장에서는 특정지역의 특수한 공익사업이라기 보다는 일반적 공익사업에 가까운 성격이라는 것이며, 따라서 부담금보다는 일반예산의 투입이 적절함. □ 정부의 예산규모 중 교육예산은 국방부나 행정안전부 보다 오히려 더 큰 몫을 차지하고 있다. 그럼에도 불구하고 안정적인 교육재원의 확보는 교육재정의 가장 중요하고도 어려운 과제가 되고 있음. ○ 지방자치단체의 법정전입금 중에서 가장 큰 부분을 차지하는 재원이 지방교육세임. 그러나 지방교육세는 지방세에 부가세로 징수하는 세목으로서 세입의 안정적 확보에는 근원적인 문제를 내포하고 있음 ○ 경기변동에 덜 민감한 세원으로의 개편을 모색할 필요가 요청되는 바, 소비과세에서 소득과세로의 전환은 한 가지 대안이 될 수 있음 □ 세입의 재정고권보다는 세출의 재정고권을 강화하므로써, 지방교육재정의 안정적 기반을 다지면서도, 교육자치의 이념을 실현시킬 수도 있을 것임. ○ 현재까지 교육자치실현을 위한 방편은 주로 교육재정세입의 확충을 통한 재정책임분담의 입장에서만 논의되었음. 그러나 이는 중단기적 관점에서는 사실상 실현불가능에 가까운 것이며, 또 바람직하지도 않은 것으로 보임. ○ 종업원분에 대해 부과되는 지방소득세는 원래 종업원할사업소세에 해당하는 것으로, 사업소세는 환경개선 및 정비에 필요한 비용에 충당하기 위하여 시?군내에 사업소를 둔 자(사업주)에게 부과되는 세금임. ○ 교육자치의 실현은 포기할 수 없는 것이지만, 그렇다고 교육자치 굳이 재정자치와 직결되는 것은 아님을 인식할 필요가 있음. □ 교육재정에 있어서 세출고권의 확보가 필요함. 그러나 마찬가지로 세출고권의 강조는 필연적으로 재정자립도를 높이려는 지방자치단체의 자구적 노력에 유인을 주지 못함. 이와 같은 문제점을 극복하고, 교육자치와 교육재정자립도 향상을 위한 방편으로는 아래의 재정페널티와 재정인센티브가 적극적으로 활용되어야 할 것임. ○ 「지방교육재정교부금법」 제8조 제2항에서 “지방자치단체가 법령의 규정을 위반하여 현저하게 과다한 경비를 지출하였거나 확보하여야 할 수입의 징수를 태만히 한 때에는 교육과학기술부장관은 당해 지방자치단체에 교부할 교부금을 감액하거나 이미 교부한 교부금의 일부의 반환을 명할 수 있음. ○ 이 경우 감액하거나 반환을 명하는 교부금의 금액은 법령의 규정을 위반하여 지출하였거나 징수를 태만히 한 금액을 초과할 수 없다”고 규정하여, 과다한 경비지출행위와 수입징수태만의 경우 교부금의 감액 및 반환의 조치를 취할 수 있도록 하였음. ○ 지방자치단체에 대해 어떤 형식으로든 재정적 불이익을 주기 위해서는 명확하고도 타당한 법적 기준이 제시되어야 함. 실효력을 가진 제재 및 페널티가 되기 위해서는 소극적인 법령위반 또는 현저한 이라는 기준보다는 체계적이고 과학적인 성과관리를 통해서 단계적으로 페널티를 부여하는 것도 고려할 수 있는 방안임. ○ 유보율 조정방식 보다는 별도의 인센티브를 부여하는 것이 방법론적인 차원에서 자구노력을 유인해 내는 데 더욱 적절할 것임. □ 우리 헌법 제31조는 의무교육에 있어서의 무상교육을 천명하고 있음, 또한 「교육기본법」 제8조 제1항에 “의무교육은 6년의 초등교육과 3년의 중등교육으로 한다” 규정하여 국민의 의무교육연한을 확정하고 있음. □ 따라서 국민은 6년 초등교육과 3년의 중등교육에 있어서는 의무교육을 받아야 할 구체적 의무가 발생하고, 국가는 동 교육기간 동안 국민에 대해 무상으로 교육해야 할 의무를 부담함. □ 최근 헌법재판소는 ‘중학교 학생으로부터의 학교운영지원비 징수사건’에서, 의무교육에서의 헌법상의 무상교육원칙의 함의를 구체화한 결정을 내렸으며, 이는 개별 초?중등학교 현장에서 다양한 명복으로 징수하고 있는 각종 금전에 대한 헌법적 정당성을 판가름할 수 있는 시금석이 될 수 있을 것임. ○ 이 사건 헌법재판소의 결정을 통해서 개별 학교에서 징수되는 각종 금전이 헌법상의 무상교육원칙을 위배하였는가에 대한 기준은, 그 금전의 성질에 있어서 수업료와 동일하냐에 있다기 보다는 실질적으로 징수된 금전의 사용처가 국가 또는 지방자치단체의 재정으로 충당되어야 하느냐의 여부에 있다고 한 것으로 이해될 수 있음. ○ 즉, 징수된 금전의 성격에 대한 제반 상황과 사정도 판단의 근거로 고려되어야 하지만 더욱 본질적인 판단근거는 헌법상 교육의 기회균등을 실현하기 위한 국가 또는 지방자치단체의 책무의 범주에 포함되는 것인가에 있다고 할 것임. ○ 이는 종래 기계적으로 수업료와의 동질성 보다 훨씬 넓은 범위를 포함하는 것으로 수업료와는 그 성격을 달리하더라도 국가 또는 지방자치단체가 갖추어야 할 물적 시설까지도 무상교육의 범주에 포함시킨다는 데 그 구체적 실익이 있을 것임. ○ 이 사건에 있어서의 ‘학교운영지원비’는 개별학교회계에 세입으로 편입되어 있는 예산인 공식적 예산에 포함된다. 그럼에도 불구하고 학교운영지원비의 헌법적 정당성은 부인되었으며, 「초?중등교육법」상에서도 삭제되었다. 이에 따라 국가와 지방자치단체는 스스로가 재정확충의 책임성을 느끼며 교육사무의 수행을 위한 실천적 노력을 하지 않고, 학부모의 경제적 부담으로 재정부담을 전가시키게 되는 것은 어렵게 될 것이다.

Ⅲ. 기대효과 □ 본 연구에서 제시하는 개선방안을 통해 지방교육재정에 있어서의 쟁점이 되는 사항 예컨대, 「지방교육재정교부금법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」 등의 개정 시, 구체적 개선방안에 대한 제안적 검토자료로 활용될 수 있을 것으로 기대됨.