총량적 재정규율제도 도입에 관한 연구(Ⅲ) : 차입 및 적자규율

Abstract

□ 재정 준칙이 입법화되는 정도는 나라마다 큰 차이를 보유 ○ 재정 준칙이 법률에는 포함되지 않지만 정부성명서에 나타나는 경우 - 영국의 재정준칙은 차입을 제한하는 ‘골든 룰’과 정부부채 규모를 제한하는 ‘건전 투자 준칙’으로 구성 ○ 정성적 재정 준칙이 법률에 포함되는 것으로 뉴질랜드의 재정책임법(Fiscal Reponsibility Act, 1994)이 대표적 ○ 정량적 재정 준칙이 한시적 법률에 포함되는 경우 - 미국의 1985년도 균형예산법(Balanced Budget Act)이 대표적 ○ 정량적 재정 준칙이 영속적 법률에 포함되는 경우 - 독일의 헌법은 차입으로 얻은 재정 수입이 예산에 포함된 총투자 규모를 넘을 수 없다고 규정

□ 정부 재정적자 및 그로 인한 부채 증가의 경제적 효과는 논쟁 중이지만 최근 남유럽 국가의 경우에 보듯이 재정이 안정적으로 운영되는 것은 필요 ○ 정부의 재정적자는 정부부문에 대한 채무 효과와 정부 이외의 부문에 대한 자산효과를 발생 ○ Keynesian은 재정적자를 통한 정부 지출 증가가 총수요를 증가시켜 GDP가 증가 ○ 통화론자 또는 고전학파는 신규 국채 발행이 이자율을 상승시켜 민간 투자를 구축하여 경제에 부정적인 것으로 판단 ○ 리카르도 대등정리(Ricardian Equivalence Theorem: 이하 ‘RET’라 함) 정부의 예산제약과 가계의 항상소득가설을 결합한 형태임 에 따르면 정부의 재정적자는 조세 증가와 동일하므로 정부의 재정적자(부채 증가)는 총수요, 이자율 등 경제 변수에 아무런 영향이 없다는 입장

□ 유지 가능한 재정정책이란 GDP 대비 부채비율이 원래 수준 또는 특정 수준으로 복귀하도록 하는 재정정책으로 재정적자 축소가 핵심적 역할을 담당 ○ 유지 가능한 재정정책이 되려면 기초재정수지가 흑자 또는 균형이 되어야 함 ○ Tax gap 및 sustainability gap은 재정안정에 필요한 세수 증가 또는 세출 감축으로 개선되어야 할 재정적자 규모를 의미

□ 우리나라는 재정적자에 대한 법적 기준이 없는 실정 ○ 법적으로 사용하는 용어는 세입과 세출이며, 세입은 지출의 재원이 될 현금의 수납을 의미하고, 세출은 정부 활동에 소요되는 현금의 지급을 의미 - 세입은 세출을 지급?변제하는 것이기 때문에 세입과 세출은 동일한 금액 ○ 현재 법률 규정은 없고 예산당국이 국제기준인 통합재정을 기준으로 재정적자를 계산 - 정부는 최근 재정통계 개편작업을 거쳐서 국제기준에 부합하는 재정통계를 작성하려고 노력 중

□ 국가채무(국가재정법 제91조에 2항)는 국가의 회계 또는 기금이 발행한 채권, 차입금, 국고채무부담행위로 구성 ○ 중앙관서의 장이 관리?운용하지 않는 회계 또는 기금이 국가채무의 제외대상이 되는 등 국제기준과는 크게 배치되는 형태 ○ 최근 재정통계 개편작업에서는 국가채무 관련 법적 규정과는 별개로 국가채무를 계산하는 방식을 채택하여 실행 중

□ 우리나라 헌법에는 재정적자 및 부채 발행에 대한 직접적 통제 규정은 없음 ○ 준예산 및 추가경정예산에 대한 제도는 재정적자 및 차입에 대한 간접 통제제도 ○ 헌법 제58조는 국채의 모집이나 국고채무부담행위을 통제하고 있지만 국채가 아닌 다른 방법의 차입에 대한 통제는 없는 상태 ○ 국가재정법 제18조에서도 수입 내에서 지출을 하는 것이 원칙으로 하고 있고, 국채를 발행하거나 차입하는 것은 국회의 의결을 받도록 규정

□ 미국의 재정적자 통제 법률은 ‘균형예산 및 긴급 재정적자통제법’(The Balance Budget and Emergency Deficit Control Act, 또는 GRH법) ○ 미국 법률에 따르면 재정수지는 통합재정 기준으로 회계연도 기간의 지출이 수입보다 큰 것으로 정의 - 미국에서 재정수지를 말할 때는 예산(on-budget) 상의 재정수지를 의미 ○ GRH 법은 재정적자 포괄 범위, 연도별 한도, 의회 예산절차, 예산 삭감 방식 등을 명시적으로 제시 - 재정적자에는 노령?보훈?장애자보험(OASDI), 예산외 연방기관 등의 수지를 포괄하도록 규정 - 적자 한도를 초과하는 예산 결의, 수정, 사후 개정을 하려 하는 경우에는 의사진행에 대한 이의 제기(point of order)를 할 수 있도록 규정

□ 미국에서 차입은 차입권한(borrowing authority)이라는 법률로 통제 ○ 법령에서 부채 한도를 규정함으로써 재정적자로 인한 추가적인 국채 발행을 제한하는 역할 ○ 부채는 미국정부가 상환 의무(obligation)가 있는 것으로 정의되고 있으며 bonds, notes, certificates 등 다양한 형태 ○ 현행 법률에서는 채무의 액면가는 약 $14.3조을 상회할 수 없다고 규정

□ 영국은 차입에 대한 통제는 거의 없지만 내부 재정운영 규칙으로 황금률을 사용 ○ 국가융자법(National loans act 1968)을 보면 재무부의 차입 권한에 대한 제약이 거의 없는 상태 ○ 영국 노동당은 1997년 집권 이후에 재정안정을 위하여 황금률(golden rule)과 지속가능한 투자원칙(sustainable investment rule)의 2가지 예산원칙을 확립 - 황금률은 정부의 차입은 자본지출에 한해서만 허용하겠다는 것이며, 경상수지 및 경기변동을 고려한 Fiscal Mandate로 대체 - 재정수지는 국민계정에 따른 공공부문 경상수지로 계산

□ 독일은 헌법에 재정적자 통제 규정을 두고 있는 나라 ○ 헌법에 연방 및 주의 재정은 원칙적으로 차입(aus Krediten)에 의한 수입이 없이 균형이 되도록 한다고 규정 - 차입의 규모가 GDP의 0.35% 이내이면 가능 ○ 균형재정의 예외로는 ① 경기조정 ② 자연재해 또는 긴급의 비상사태로 한정 □ 일본은 우리나라와 거의 같은 형태로 재정적자 및 차입을 통제 ○ 재정법에서 국가의 세출은 공채 또는 차입금 이외의 세입을 그 재원으로 하여야 한다고 규정하여 재정적자 또는 차입을 원칙적으로 금지 ○ 특별법에 의하여 적자국채를 1975년 이래 매년 발행

□ 재정적자 또는 신규 차입을 통제하려면 다음과 관련된 규정이 필요 (1) 재정적자에 대한 개념적 규정 - 법률 등에 규정하거나 국제기준에 의한 통합재정 등 (2) 재정적자 한도를 초과하는 경우를 판단할 기준 - 독일은 일정 범위까지 재정적자가 아닌 균형재정으로 판단 (3) 재정적자 한도 초과시 대응하기 위한 제도적 장치 - 예산 편성이 원천적으로 배제되거나 지출 삭감을 위한 제도적 장치가 필요 □ 재정적자 및 차입을 통제하는 형태는 독일식 헌법에 의한 재정준칙, 미국식 법률에 의한 재정준칙, 영국식 내부 재정운영 원칙에 의한 재정준칙 중에서 실현 가능성 및 구속성 등을 감안하여 결정하는 것이 필요