총량적 재정규율제도 도입에 관한 연구(Ⅳ) : 채무규율

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 건전한 재정, 지속가능한 재정의 운용은 현대국가에서 가장 중요한 요소라고 할 수 있음. 재정은 국가운영의 기반이 되며, 경제의 성장 및 안정의 필수적 요소임. 미국발 금융위기 이후 유럽을 중심으로 세계 각국은 재정위기를 겪고 있으며, 이에 따라 우리의 경우에도 재정 특히 국가채무의 총량적 관리에 대해 관심이 고조되고 있음. □ 특히 최근 선거를 앞두고 국가재정에 영향을 주는 공약들이 제시되면서 국가의 재정건성에 대한 강화된 규율의 필요성이 제고. 그 중 하나의 방안으로 국가채무의 총량적 규율을 검토. □ 국가채무는 세입과 세출의 불균형, 즉 재정건전성이 유지되지 못하고 적자가 누적될 경우에 발생. 따라서 국가채무는 일정시점을 기준으로 하여 그때까지 발생한 재정적자(budget deficit)의 총합을 의미. □ 국가채무의 구성은 크게 중앙정부와 지방정부로 이루어지며 국가에 따라 사회보장기금 그리고 일부 공기업을 포함하기도 함. 현재 국가채무에 대한 대표적인 기준으로 IMF가 제시하고 있는 GFSM 2001을 들 수 있음. 우리나라의 경우 동 기준을 반영한 재정통계개편안을 만든 바 있으며, 그 중 일부를 제외한 사항이 통계편제의 기준이 되고 있음. □ 우리나라의 국가부채현황은 공식적인 통계기준상 GDP 대비 34%대로 OECD 회원국 대비로 양호한 수준을 시현. 그러나 우리의 부채통계에 대해서는 그 포괄범위를 둘러싸고 다소간 이견이 존재. 한편 비교적 낮은 수준의 국가채무에도 불구하고 최근 국가채무의 증가속도는 매우 빠른 것으로 우려가 증대. □ 국가채무를 구성하는 요소는 국채, 차입금, 국고채무부담행위임. 이중 가장 비중이 큰 것이 국채임. 국채는 적자성 국채발행과 금융성 국채발행의 두 가지로 나눌 수 있으며 가장 문제되는 것은 세출의 재원이 되는 적자성 국채지만 최근 환율대응을 위한 금융성 국채가 큰 폭으로 증가하여 현재기준으로는 금융성 국채가 국가채무 중 가장 큰 비중을 차지. □ 우리나라 국가채무통제의 헌법적 근거는 헌법 제58조이며, 법률적 근거로는 국가재정법이 있음. 그러나 국가재정법은 명시적으로 채무규율을 두고 있지 않으며, 단지 국가채무관리계획상에서 총량에 대한 채무규율을 찾아볼 수 있음. □ 국가채무에 대한 총량규율을 도입하는 경우 GDP 대비 일정 %가 그 기준이 될 수 있음. 미국의 경우처럼 재정소요에 근거하여 일정금액을 책정하여 그 수준을 조정하는 방식이 있을 수 있으나, GDP가 국내에서 산출하는 부가가치의 총합이라는 점을 볼 때 채무의 상환능력을 의미할 수 있어 GDP에 대응하는 것이 합리적.

Ⅱ. 주요 내용 □ 미국의 채무총량관리제도는 Debt Limit임. 의회결의안이나 법률에 의해 필요시 부채의 상한(Debt Ceiling)을 증액하는 방식. Debt Limit은 USC Title 31, Subtitle Ⅲ, Chapter 31에 근거를 두고 있으며, 증액금액별로 단계를 설정하고 통제. 그리고 동 제도는 의회의 결의과정에서 결정이 지연됨으로써 재정지원이 적시에 이루어지지 못하는 경우를 방지하기 위하여 신속 의사결정체제를 두고 있음. □ 일본은 명시적인 채무규율을 두고 있지 않음. 물론 재정법 제71조에 의해 재무성증권의 발행 및 차입금의 최고액에 대해서 국회의 의결을 거치도록 하고 있지만, 사전적으로 규범화된 채무총량을 두고 있지는 않음. 과거 재정구조개혁의 추진에 관한 특별조치법의 제정으로 총량관리를 시도하였으나, 아시아 외환위기로 인한 대내외 경제상황 악화로 법률의 시행이 정지. □ 유럽연합은 유럽기능조약(Treaty on the Functioning of the European Union) 제126조(구 유럽공동체조약 제104조)와 관련 프로토콜 그리고 안정과 성장에 관한 협약(Pact on Stability and Growth)에 채무의 총량관리에 대한 기준을 제시. 이에 따르면 “GDP의 3%를 초과하거나 공공채무잔액이 GDP의 60%를 초과하는 경우”를 재정적자로 보고 있음. ○ 영국의 국가채무관리는 과거 준칙중심의 관리에서 준칙을 법률화하여 채무통제를 하고 있음. 1998 재정법(Financial Act)상의 재정안정규약이 대표적인 예. 이외에 영국은 정부차입의 목적을 투자로 정한 황금률(Golden Rule), 채무의 한도를 GDP 대비 공공부문 순채무로 설정한 지속가능한 투자원칙(sustainable investment rule)을 채택한 바 있음. 2010 재정책임법(Fiscal Responsibility Act)은 2016년말 GDP대비 공공부문 순채무가 2005년말에 비해 작도록 하여야 한다는 완화된 형태의 총량적 채무규율을 두고 있음. ○ 가장 강력한 형태의 총량적 채무규율을 두고 있는 나라는 독일임. 독일의 경우 2009년 기본법(Grundgesetz) 개정을 통해 채무제한(Schuldenbremse)제도를 두고 있음. 독일 기본법 제109조는 국가채무의 증가 없이 세입과 세출이 균형을 이루어야 한다는 원칙을 규정. 제115조 제1항은 차입과 국채발행의 상한이 연방법률을 통해 규정될 수 있는 법적근거를 두고 있으며, 제2항은 국가채무가 명목 GDP의 0.35%를 넘지 않아야 함을 정하고 있음. 그러나 경성규범을 통한 통제가 경기대응의 탄력성을 저해하지 않도록 하기 위하여 자연재해 및 경제위기를 포함한 국가위급상황시에는 연방의회의 과반다수결에 의해 상한을 도과할 수 있도록 함. 채무증가를 용인하는 상황인지에 대한 판단은 의회의 권한. 기준을 초과하는 채무를 용인하는 경우에도 반드시 기간을 명시한 상환계획을 첨부. 한편 기본법 이외 매년 의회를 통과하는 각년도 연방예산확정에 관한 법률의 경우도 당해연도 순차입의 한도를 규정. 이러한 기본법의 개정이 주의 재정적 자율성을 훼손하지 않는가에 대한 소제기가 있었음. 그러나 슐레스비히-홀스타인 주 의회가 제기한 동 소송은 원고적격 미비로 각하.

Ⅲ. 시사점 □ 총량적 채무규율의 설정을 헌법으로 할 것인가 법률로 할 것인가 아니면 단순한 준칙의 형식으로 할 것인가에 대해서는 논란이 있음. 엄격한 규범적 규율이 설정되는 경우 경기에 탄력적 대응이 어려움. 그러나 국가채무의 증가는 정책적?정치적 동기에 의해서 충분히 유인될 수 있다는 점에서 이를 규범력이 강한 법률의 형식으로 정하는 것이 합리적. 헌법적 수준으로 이를 정하는 것은 재정운용에 과도한 경직을 초래. □ 내용적 측면에서는 적자성 채무와 금융성 채무를 나누어 규율을 설정하는 것을 생각해 볼 수 있음. 그리고 절차적 측면에서는 의회통제가 법률수준에서 이루어진다는 점에서 정치적 이해관계의 대립으로 정쟁이 있는 경우 의사결정이 지체되고 적시에 재정투입이 되기 어렵다는 점을 고려하여 미국의 신속의사결정 절차를 참고할 필요. □ 총량적 채무규율이 성공하기 위해서는 국가채무의 정확한 상황을 알 수 있는 국가채무통계의 투명성이 전제. 우회적이거나 채무통계의 포괄범위를 벗어나는 우회적 방식을 통한 채무증가행위가 있는 경우에는 이에 대한 적절한 총량적 대응이 불가능. □ 글로벌 경제위기의 발생빈도의 증가에 따른 재정정책적 대응상황의 증가, 복지수요의 증가, 통일대비 비용의 준비 등 우리나라의 재정소요는 향후에도 매우 클 것으로 생각됨. 여기에 각종 선거를 통해 생산되는 포퓰리즘적 정책이 더해질 경우 아직까지는 비교적 양호한 현재의 재정건전성을 유지해 나가는 데는 많은 어려움이 있을 것으로 전망. 선제적으로 국가채무를 효과적으로 통제하고 지속가능한 재정상황을 달성하기 위해서는 국가채무의 총량적 규율에 관한 진지한 접근이 필요.