주요국의 공공기관 경영자율성 제고를 위한 법제분석

Abstract

□ 미 국 ○ 미국의 공기업은 공기업 관리법이라는 10개 조항의 비교적 간단한 법제에 의하여 관리되고 있음 ○ 공기업 관리법이 열거한 공기업에 해당하면 연방정부로부터 통제를 받게 되며, 그 통제의 정도는 우리나라의 공기업과 비슷한 수준임 ○ 그럼에도 불구하고 미국은 자유시장경제체제에 대한 믿음이 강하여 공기업은 매우 예외적으로 공익성이 강한 분야에 한하여 설립?운영됨 ○ 미국의 공기업은 전쟁, 대공황 등 경제위기의 시대에 이를 타개할 목적으로 설립된 역사를 가지고 있음 ○ 공기업 설립과 운영을 위하여 반드시 법률의 근거가 필요함 ○ 공기업에는 특히 예산과 자금, 감사 등의 영역에서 규제가 이루어지고 있음 ○ 준정부기관으로서의 정부후원기업은 공기업과 다른 형태를 띠고 있으며 매우 독특한 구조로 이루어져 있음 ○ 역사상 민영화 전단계의 과도기구로서의 공기업도 존재하고 있었음

□ 영 국 ○ 영국에서 준정부기구라 일컬어지는 기관 속에는 다음과 같은 다섯 가지 종류의 조직이 포함됨: (1) 집행적 업무를 수행하는 비부처형 공공기관, (2) 자문형 비부처형 공공기관, (3) 공사, (4) 국영기업, (5) 서비스 사용 규제기관(Utility Regulators), (6) 국가보건기구(NHS) ○ ‘준정부기구’라는 의미는 정부가 만들었지만 일정수준은 정부로부터 독립되어 있고 일정 수준은 관계를 갖고 있는 상태에서 민간조직처럼 작동하는 조직을 지칭하며 준정부기구 가운데에서 가장 중요한 위치를 차지하는 것은 이른바 비부처형 공공기관(NDPBs)임 ○ 영국의 공공기관은 비부처공공기관(NDPB: Non-Departmental Public Bodies), 공기업(Public Corporation), 국기의료서비스기관(NHS: National Health Service Bodies), 영국은행(the Bank of England), 공영방송(Public Broadcasting Authorities)으로 구분됨 ○ 영국 내각부에서 집계하는 공공기관은 2006년 883개이며, 공기업은 21개임. 통계청에서 발표하는 공기업 수(Public corporation)는 유럽회계기준(ESA 95)의 분류에 따르면 2009년 기준 377개에 해당함 ○ 영국은 공기업에 대한 소유권 기능을 주무부처 중심의 분산감독 모델에서 단일기관 중심의 집중화 모델로 전환하고 있음 ○ 기업지배구조에 관한 종합규정(The Combined Code on Corporate Governance)을 마련함 ○ 공기업의 관리감독제도는 다른 나라들과 유사하게 해당업무에 대하여 최종적인 책임을 지는 관리감독 부처에 의한 상시적 제도와 국가 전체적인 차원에서 감사원(NAO)과 하원 공공회계위원회(PAC)가 수행하는 점검제도로 분류할 수 있음 ○ 관리감독 부처들이 각종 형태의 공기업을 관리하기 위한 공식적인 방법으로는 (1) 목표의 계약, (2) 재정목표 및 성과목적 설정, (3) 투자심의 및 요금규제, (4) 모니터링 등이 활용됨 ○ 영국의 경우 정부소유기업(공기업)은 주기적으로(일반적으로 월 1회 공기업실(Shareholder Executive)에 공기업 계획과 예산에 대한 서업성과를 보고함 ○ 의회의 정부소유기업의 경영성과평가와 공기업실(Shareholder Executive)의 경영성과평가는 연1회 실시하며, 정부소유기업 관리자와 이사회는 「연례 재정보고서」(비재정 이슈 포함)를 의회에 제출함 ○ 관련법제 현황으로는 공기업의 민영화법, 기업지배구조에 관한 종합규정 및 과 공공기관 평가제도 등을 들 수 있음 ○ 관련법제 등을 통하여 영국 공기업 부문의 재정적자가 증가하자 공공부문에 대한 개역의 시작되고 공기업의 민영화는 오랫동안 침체되었던 영국 경제를 살리기 위한 근원적인 처방으로 제조업은 물론 전통적으로 자연 독점산업이라고 분류되었던 전력, 통신, 가스, 수도 등과 같은 공익산업에도 이루어짐 ○ 영국의 공공기관은 공기업(Public Corporation), 비부처공공기관(NDPB), 책임운영기관( Next Step Agencies)으로 구분 ○ 공기업은 운영비용의 50% 이상을 자체수입으로 충당하며, 소유권은 정부 또는 다른 공기업이 가지고 있지만 경영이나 기업운영의 의사결정에 있어 해당 부처로부터 독립적임 ○ 공기업(Public Corporation) 기관장 임명권은 정부가 가지고 있는데, 이사회의 추천을 거쳐 해당 공기업의 지분을 소유한 정부부처가 최종적으로 승인 ○ 투자정책 및 사업계획에 대한 정부 규제가 이루어지고 있기는 하지만, 인력이나 조직과 같은 투입부문의 규제는 거의 이루어지지 않는 편임 ○ 대신 성과목표와 사업계획을 승인하고 목표가 달성되지 않았을 때 사외이사와 경영진에 대한 책임을 묻는다는 점에서, 성과위주의 관리와 경영진의 자율성 및 책임을 보장하는 방식으로 공기업 운영이 이루어짐

□ 캐나다 ○ 캐나다는 1901년 영연방의 일원으로 독립하여 풍부한 자원과 기술을 바탕으로 폭넓은 사회보장제도를 시행하는 선진 복지국가로 평가됨 ○ 캐나다 연방정부는 국방, 외교, 투자, 무역, 금융, 운송, 통신, 특허, 연방법률 제정 및 개정 등에 대한 권한을 가지고 있으며 캐나다 주정부는 주정부세금, 의료, 노동, 사회보장, 법률개정 및 집행, 자원관리 등에 대한 권한을 가지고 있음 ○ 캐나다 공기업은 민간부문의 상징적 기능과 공공 정책적 의무를 혼합적으로 수행하는 캐나다 정부조직이라고 정의할 수 있음 ○ 캐나다의 경우 공기업은 연방정부와 지방정부에 의해 설립, 운영됨. Crown Corporation라는 명칭은 군주제 전통을 가진 캐나다의 특성이 반영된 것이나 왕실 소유 기업이 아닌 정부소유 기업임 ○ 공기업 운영에 관한 전반적 관리가 비교적 효율적으로 이루어지고 있으며, 행정부로부터 독립성을 가지는 캐나다 감사원(AG)의 역할로 공기업 관리 및 운영에 투명성을 인정받고 있음 ○ 한국과는 의원내각제 국가라는 차이점이 존재하지만 그 외의 관리 방법이 매우 유사한 구조를 취하고 있어 캐나다 공공기관에 대한 고찰을 통하여 한국 공공기관 관리방안에 대한 시사점을 도출할 수 있을 것으로 기대됨 □ 일 본 ○ 일본의 경우 우리나라와 같이 단일의 공공기관에 관한 법률을 두고 공공기관의 세부 유형을 통일적으로 규정하고 있지 않음. ○ 우리나라의 공기업과 동일한 개념을 가지는 용어 또한 사용하고 있지 않음. ○ 공공기관을 규율하는 대표적인 관련법으로 ‘재해대책기본법’과 ‘무력공격사태 등에 있어서 국민의 보호를 위한 조치에 관한 법률’(이하 ‘국민보호법’)을 들 수 있고 여러 공공기관의 유형들이 당해 법률에서 정해지고 있음. ○ 재해대책기본법의 경우 동법 제2조 제5호 내지 제6호는 ‘지정공공단체’ 및 ‘지정지방공공단체’에 대해 규정 ○ 국민보호법에서 규정되고 있는 공공기관은 지정지방공공기관을 도도부현의 구역에 있어서 전기, 가스, 수송, 통신, 의료 기타 공익적 사업을 영위하는 법인, 지방도로공사 기타 공공적 시설을 관리하는 법인 기타 지방독립행정법인으로 사전에 당해 법인의 의견을 청취하여 당해 도도부현의 지사가 지정하는 기관으로 규정 ○ 일본의 경우에는 대차대조표 등의 공시의무에 대한 규정을 두고 있으나, 우리나라의 경우처럼 경영공시, 통합공시, 고객 헌장과 고객 만족도 조사, 공공기관에 대한 기능 조정 등, 공공기관의 혁신 등에 대한 규정은 존재하지 않음. ○ 이와 관련하여 감사의 기능 중에서 업무감사의 기능이 있어서 이에 의하여 그 기능을 수행하는 것으로 보여짐. ○ 특수회사의 경우 제도의 신설 및 개폐와 같은 기본 사항에 대해 총무성과 주무부처의 통제를 받으나, 기업 운영에 관하여는 최대한 경영의 자율성을 보장받음 ○ 하지만 구체적인 수준은 개별회사마다 다른데, 이는 각 회사의 본연의 기능과 목적, 운영실적과 행태 등을 종합적으로 고려됨을 추론해볼 수 있을 것임. ○ 물론 기본적으로 설립근거법 및 회사법에 의한 주주로서의 정부통제, 주무부처에 의한 통제, 예산에 따른 국회의 통재가 존재 ○ 주무부처의 장에 의한 통제는 대표자 및 임원과 감사의 선임, 이익의 분배, 중장기 사업 및 경영방침, 회계감사에 대해 이루어지게 됨. ○ 또한 평가위원회를 통하여 효율적인 정책사업의 수행이 이루어졌는지에 대해 감시 ○ 그 외 운영에 관한 사항은 주주총회를 통해 선임된 이사회에서 결정하도록 하였으며, 사외이사제도를 도입함은 물론 일반 기업과 같이 정기적인 외부감사를 받도록 하고 있음. ○ 이 점에서 직접적인 정부에 의한 통제보다 회사법상 이사회 제도와 사외이사를 통해 자율적인 경영이 이루어지고 있음을 알 수 있음.

□ 싱가포르 ○ 싱가포르의 공기업(정부연계기업, GLC, Government Linked Company)들은 싱가포르 정부가 회사의 지분을 직, 간접적으로 소유한 기업들을 의미 ○ 싱가포르 통계청에 따르면 공기업은 정부에 의해 영향을 받는 지분이 20% 이상인 경우를 뜻함. ○ 싱가포르 정부는 정부연계기업을 민간기업과 동일한 조건 하에서 수익을 추구하는 상업적 기관으로서 운영하며, 이들 기업은 정부로부터 어떠한 보조금이나 특혜를 받지 않음. ○ 정부소유의 지주회사(State-Owned Holding Company)는 복대리인 구조로 되어 있음. ○ 정부소유지주회사는 정부가 소유하고 있고, 정부소유지주회사는 다시 정부소유기업을 소유하고 있는 구조 ○ 테마섹 역시 자회사의 경영에 관여하지 않고 있으며, 경영에 대한 간섭보다는 자회사의 성과를 모니터링하고 투자수익 극대화를 위해 전체적인 투자 portfolio를 조정하는 것을 테마섹의 주요업무로 하고 있음. ○ 재무부는 테마섹 및 산하 테마섹자회사(TLC)들에 대하여 우리나라가 시행하는 것과 같은 경영평가제도를 실시하고 있지 않음. ○ 정부연계기업은 별도의 평가를 받지 않고, 다른 민간기업들과 같이 시장의 평가를 받게 됨. ○ 성과평가의 핵심지표로 출범 당시부터 평가 시점까지의 복합수익률을 나타내는 총주주수익률(TSR)과 경제부가가치(EVA)를 사용 ○ 이러한 지수의 산출은 우리나라의 경영성과와 같이 별도의 성과평가제도의 운영을 요하지 않고 시장에서의 민간기업과 직접적인 비교가 가능함으로써 공기업들의 경쟁력 평가에 있어 매우 유용하다고 평가할 수 있음.

□ 독 일 ○ 우리 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제17조 이하에 규정하고 있는 이사회와 관련하여서는 역시 독일 법에서도 유사한 형식으로서 공기업 등의 조직형식에 따라서 ‘관리자’(Leiter), ‘이사회’(Vorstand) 또는 ‘행정위원회’(Verwaltungsrat) 등이 존재 ○ 다만 행정위원회 및 직장위원회의 경우에는 외부인사나 행정부처에 의한 지명 등으로 구성되는 것과 달리 해당 지방공기업의 직원의 약간명으로 구성되는 것이 특징 ○ 이러한 구성방법은 공공기관의 독립성을 확보하고 해당 기관의 전문성을 담보할 수 있는 유용한 방식으로 판단됨. ○ 독일에서는 행정에서는 정보공개의무가 일반적이기 때문에, 공기업에서도 일반적으로 적용 ○ 특히 연방차원에서는 연방재무부가 사기업에 대한 자본참가를 포함한 모든 공기업활동에 대한 보고서를 공표한다. 이는 책자형태로서, ??재정보고서??(Finanzbericht)의 형태로서 매년 발간 ○ 독일의 공기업 관리는 주무부처 중심으로 이루어지고 있고, 주무부처는 산하기관에 대해 법적?기능적 측면에서 전적인 감독권을 가지고 있음. ○ 수상실이나 국회에 의한 관여도 주무부처를 경유하는 까닭에 감사원을 제외한 외부통제는 미약한 편으로 자율성을 최대한 보장해주고 있다고 평가할 수 있음.

□ 프랑스 ○ 프랑스에서 ‘공공기관’은 통상 국가나 지방자치단체에 편입되어 있는 일종의 행정부서가 아니라 독립된 법인격을 갖고 전문적인 사업을 경영하는 것을 핵심적인 개념 요소로 하고 있음. ○ 공공기관의 정의는 공공서비스 개념에 종속되어 있는 기본적인 구조를 가지고 이에 더해 법인격 이란 요소가 추가됨. ○ 프랑스에서 공공기관은 맡는 사업의 성격을 기준으로 크게 행정적 공공기관과 상공업적 공공기관으로 분류됨. ○ 프랑스의 공공기관도 의결기구와 집행기구를 보유하고 있음. ○ 프랑스에서 공기업을 법적 용어로 정리한 것은 2004년 6월 7일 법률이고 동 법률은 EU의 ‘국가와 공기업 간 재정관계 투명성에 관한 디렉티브’를 국내법에 적용한 것임. ○ 2004년 법률에 의한 공기업은 상공업적 활동을 수행할 것과 법인격을 가질 것, 그리고 공공부문이 지배력을 가질 것을 필수적 구성요소로 함. ○ 프랑스에서도 공기업에 대한 경영 독립성을 인정하지만 동시에 공법적 감독도 병행하여 데크레를 통해 수행하였음. ○ 최근 공기업의 효율성을 강화하기 위하여 ‘경영협약’ 제도를 도입시행하고 있고 국가 출자 관리국을 설립하여 제1군 공기업들과 국가가 소액이라도 자본 출자한 기업들을 국가 재원 관리의 관점에서 일정한 감독권을 행사하는 기구를 설치하는 개혁 조치를 시행하고 있음.