예·결산 제도상 국회와 정부간의 권한 조정에 관한 연구

Abstract

우리나라의 예·결산제도는 1948년 헌법에서부터 현행헌법하의 2004 회계연도까지 단기적·미시적 예산편성방식을 답습해왔다. 2004년에 들어 정부는 국가재정운용계획, 총액배분 자율편성(Top-down 예산편성)제도, 성과관리제도, 디지털·회계시스템 구축 등 4대 재정개혁과제를 설정하고 추진하면서, 2005 회계연도 예산편성에서는 이미 이러한 개혁적 예산편성방식으로 예산안을 편성하였다. 뿐만 아니라 정부는 2004년 10월에 이러한 재정개혁을 골자로 하는 '국가재정법안'(이하 '법안'이라 한다.)을 국회에 제출하였다. 이 법안이 법률로 제정되면 2005년 1월 1일부터 시행될 것으로 예상된다.

현 정부의 개혁적 재정정책과 법안상의 예산회계제도를 함께 고려하면서 예산과정상 국회와 정부간의 권한조정에 대하여 요약해보면 다음과 같다.

(1) 예산편성과정 1) 국가재정운용계획의 수립과 확정 중장기적·거시적 예산편성과정의 출발점은 국가재정운용계획을 수립하고 확정하는 것이다. 이에 대하여 법안은 국가재정운용계획을 정부가 수립하여 국회에 제출하도록 의무지우고 있다(제6조). 국가재정정책의 기본이며 지표가 되는 이 계획의 수립과 확정에는 정부와 국회가 상호 협력할 수 있는 권한과 절차가 마련되어야 한다. 정부의 계획수립권과 그에 대한 국회의 의결권을 통하여 계획이 확정될 때, 재정의 전문성과 민주성을 동시에 충족시키는 절차가 될 것이다.

2) 예산편성지침의 전속적 작성권 예산편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함할 수 있도록 한 것은 국가재재정운용계획과 예산편성을 연계시키기 위한 것이다(법안 제26조).

국가재정운용계획에 국회가 관여하였으므로, 이 계획에 의거한 예산편성지침 - 지출한도 포함 - 의 작성은 예산의 전문성과 통일성을 담보하기 위하여 정부의 전속적 권한으로 해야 할 것이다. 3) 국회 등 독립기관의 예산편성자율권 확대 예산 총액배분 자율편성제도의 도입이 재정운용과정에서 각 부처의 전문성과 창의성을 발휘하도록 하기 위한 것이라면, 국회 등 독립기관의 독자적 예산편성권을 일정범위 내에서 인정할 수 있을 것이다. 즉, 국가재정운용계획과 예산편성지침 - 지출한도 - 에는 구속을 받으면서도 구체적인 미시예산편성에 있어서는 독자성을 인정하는 것이, 재정정책의 통일성 유지와 독립기관의 권력분립적 지위보장이라는 양자를 조화시킬 수 있는 방안이라고 보기 때문이다. (2) 예산심의·의결과정 1) 예산의 정치성 합리화 국회에서의 예산심의·의결과정은 예산의 정치성과 합리성(효율성, 투명성, 건전성)이 대립하는 과정으로 나타난다. 이 과정에서 정치성을 합리화하기 위하여는 우선 정당강제를 축소하고, 당정협의를 인정하더라도 국회에서 야당의 일정한 역할을 보장하며, 상임위원회와 예산결산특별위원회의 기능을 분담하고, 심의과정의 투명성을 확보해야 할 것이다.

2) 예산의 합리성 확보 예산의 정치성이 불가피하다고 하더라도, 예산의 내용은 결국 합리성을 구현하는 것으로 나타나야 실질적인 재정민주주의를 실천하는 것이 된다.

정부의 재정에 관한 정보체계의 국회공유를 보장하고, 국회 자체의 전문성을 보강하면서 국회 전문기관의 정치적 중립성을 확보하는 것이 예산의 합리성을 제고하기 위한 관건이 된다. 거시예산-예산총액-과 미시예산에 대한 개별적 심의권 보장도, 예산의 합리성을 확보하고 상임위와 예결특위의 구조적 문제를 해결하는데 도움이 될 것이다.

(3) 예산의 집행과 결산과정 예산의 집행과 결산과정에서 정부의 집행과정 및 집행결과에 대한 국회의 평가권을 부여하고 특히 결산시 성과평가를 차년도 예산편성에 반영하도록 정부에 의무지우면, 재정통제와 환류기능의 제고로 인하여 예산의 민주성과 효율성이 극대화 될 것이다.

요컨대, 예산의 정치성과 합리성은 상호 대립하면서도 재정의 민주성과 효율성·투명성·건전성을 충족시킨다는 측면에서 융화되어야 할 두 요인이다.

다만, 정치성은 그 절차에, 그리고 합리성은 그 내용에 중점을 두는 방향으로 나아가야 할 것이다.