예산항목별 예산권한의 법제적 개선

Abstract

행정부는 입법부가 승인한 내용에 따라 국가가 보유하는 경제적 자원을 사용해야 한다. 경제적 자원을 사용하는 권한은 전통적으로 예산항목(appropriations)을 구분하여 부여되고, 그 내용은 예산항목에 따라 달리 규정될 수 있다. 국가의 경제적 자원을 사용하는 권한, 즉 예산권한(budget authority)의 내용은 크게 세 가지 범주로 나눌 수 있다. 사용가능한 경제적 자원(또는 예산자원)의 유형, 예산자원의 사용기간, 그리고 예산자원의 사용방법 등으로 구분할 수 있다.

우선 예산자원의 유형은 채무, 현금, 자원 등으로 구분될 수 있다. 입법부는 행정부가 특정 사업을 수행하는데 필요로 하는 자원을 부담가능한 채무(obligation)의 형태로 부여할 수 있다. 채무부담의 형태로 예산권한이 부여되면 정부기관은 규정된 회계연도 내에서 사업수행에 필요한 지출원인행위를 수행하는데, 현금지출은 지출원인행위의 내용에 따라 각각 다르게 나타나기 때문에 현금지출이 나타나는 기간을 예산항목 편성 당시에 결정할 수 없다.

예산자원의 두 번째 유형으로는 현금을 들 수 있다. 여기서의 예산권한은 규정된 회계연도 내에 예산항목으로 편성된 금액만큼 현금지출할 수 있는 권한을 의미한다. 이러한 예산항목을 '현금기준 예산항목(Cash-based appropriations)'이라고 한다. 여기서는 규정된 회계연도 내에 현금지출이 이루어지지 못하는 경우 당해 예산권한은 원칙적으로 소멸된다. 다만 예외적으로는 지출되지 못한 현금이 다음 회계연도로 이월되거나 또는 다른 예산항목으로 전용될 수 있을 것이다.

세 번째 유형의 예산자원으로는 경제학적 기회비용 개념으로 규정된 자원(resources)이다. 여기서는 당해 사업을 수행하는데 소요되는 모든 경제적 자원이 예산항목의 금액으로 산정되어야 하는데, 이러한 예산항목을 '자원기준 예산항목(Resource-based appropriations)이라 할 수 있다. 기회비용 개념의 자원과 현금지출이 서로 다른 이유는 다음과 같은 경우가 있기 때문이다. 특정 기간에 현금지출은 없으나 당해 기간에 소모된 자원으로 간주하여야 하는 경우(예컨대 감가상각비), 그리고 특정 기간에 현금지출이 있었으나 이를 당해 기간의 비용으로 간주할 수 없는 경우(자본자산에 대한 지출)가 있다.

예산항목은 예산자원의 유형뿐만 아니라 채무, 현금, 자원의 형태로 부여된 예산자원을 사용할 수 있는 기한을 규정하고 있다. 많은 경우 규정되는 기한은 단일의 회계연도가 되는 경우가 많은데 이를 단년도 예산항목이라 할 수 있다. 두 개 이상의 회계연도를 기한으로 하는 경우는 다년도 예산항목이 될 것이다. 경우에 따라서는 특정 사업에 대해 그 기한을 명시하지 않거나(무기한 예산항목) 또는 자원사용의 권한을 영구적으로 인정할 수도 있을 것이다(영구적 예산항목).

예산권한은 부여된 예산자원의 사용방법을 달리 하는 방법으로도 규정된다. 예컨대 예산권한이 '현금 100억원을 인건비 40억원, 물건비 60억원으로 구분하여 2006 회계연도 내에 지출하라'고 규정된다면, 인건비와 물건비를 구분하여 지출하는 것은 경제적 자원의 사용방법 또는 지출방법이라고 할 수 있다. 지출방법은 사업의 성격에 따라 사업집행의 제약조건, 성과지표 등을 부여하는 방법으로도 규정될 수 있을 것이다.

예컨대 예산항목에서 '특정 지역의 문맹율을 현재보다 10% 감소시킨다'고 요구될 수 있다.

사용가능한 경제적 자원(또는 예산자원)의 유형, 예산자원의 사용기간, 그리고 예산자원의 사용방법 등으로 규정되는 예산권한이 우리나라에서는 적절하게 설정되어 있는가 본 연구는 이러한 의문 하에서 예산항목의 분류체계와 예산항목에 부여되는 예산권한의 내용을 살펴보았다. 특히 우리나라와 미국 그리고 일본의 제도를 각각 비교함으로써 우리나라의 법제적 개선방안을 제시하려고 하였다.

현재 우리나라에서 예산자원의 유형은 채무, 다년도 현금, 단년도 현금의 세 가지로 구분될 수 있다. 채무기준의 예산항목은 국고채무부담행위인데, 우리나라에서는 그 연한이 특별히 규정되어 있지 않다. 관행적으로 국고채무부담행위의 년한은 1년으로 간주되는데, 정부가 다년간의 채무를 부담가능할 것인지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 만약 우리나라도 일본처럼 다년간의 공사등을 일괄계약으로 체결한다면 국고채무부담행위를 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 또는 '다년도 현금'을 예산자원으로 제공하는 계속비를 활용하여 다년간의 공사등을 일괄계약할 수도 있을 것이다.

단년도 현금으로 예산자원이 제공된다면, 예산집행자는 계약체결과 현금지출을 당해 회계연도에 완결하여야 하기 때문에 다년도 계약을 체결할 수 없다. 물론 세출예산의 이월이 허용되는 제한적인 경우들이 있지만, 이월이 허용된다고 하더라도 일년 이상의 기간에 적용되는 다년도 일괄계약을 체결하는 것은 실질적으로 불가능할 것이다.

단년도 계약을 매년도마다 체결하는 방식으로 다년간의 사업을 집행할 수도 있는데, 이들 계약을 통상 '차수별 계약' 또는 장기계속계약이라고 한다. 그런데 장기계속계약을 공사와 물품제조에 적용하는 것은 과연 바람직한가 사업과 목적물의 내용이 명확하게 규정될 수 있는 경우에는 계약의 안정성을 보장하는 것이 대단히 중요하다. 따라서 공사와 물품제조에 대하여 매년 예산금액을 조정하는 것은 많은 문제점을 가진다. 단년도 계약을 매년 재체결하는 장기계속계약은 공사와 물품제조에서 많은 문제점을 갖기 때문에 이를 점차 축소시켜야 할 것이다.

우리나라 예산항목의 또 다른 문제점은 예산의 지출방법에서도 나타나고 있다. 예산항목에 대해서는 '목적외 사용금지 원칙'이 적용되는데, 현재 우리나라에서는 예산항목의 명칭에 부합하는 사업을 비목에 따라 집행하는 것으로 해석되고 있다. 예산이 정한 목적은 예산사업의 목적, 내용 등으로 해석되는 것이 적절한데, 현재 우리나라에서는 이에 관한 규율이 대단히 미약하다고 할 수 있다. 그 결과 예산사업의 목적, 내용을 달성하기 보다는 비목별 집행지침을 준수함으로써 예산집행에 대한 책임을 완수할 수 있는 것이다.

사업의 목적과 내용보다 비목별 집행을 강조하는 예산제도를 '품목별 예산제도'라고 하는데, 선진국에서는 1980년대 이후 품목별 예산제도를 포기하고 성과주의 예산으로 전환하고 있다. 우리나라가 현행과 같은 품목별 예산제도를 성과주의 예산으로 전환하기 위해서는 예산항목과 계정과목을 엄격하게 구분하고, 또 '예산의 목적외 사용금지 원칙'은 원칙적으로 사업의 목적, 내용, 성과 등을 준수하는 것으로 해석되어야 할 것이다.

이를 위해서는 예산항목에 대하여 서술식 조문의 형태로 그 지출방법을 법령의 형태로 규율할 필요가 있다.