재정헌법의 흠결에 대한 헌법정책적 평가

Abstract

현행 헌법상 실체 재정헌법은 거의 전무하다. 예산과정상의 권한 및 재정운용에 관한 기술적이고 형식적인 절차규정만을 두고 있을 뿐, 우리 헌법상 재정운용에 대한 실체적인 지침과 한계에 관한 규정은 거의 전무하다. 반면에 정치규범, 정책규범 또는 결정 및 통제체계로서 헌법의 특성과 기능의 관점에서, 특히 통제수요의 현실적인 크기와 규범적 당위성을 기준으로 보면 재정정책과 예산결정 등 나라살림에 대한 법적 규율은 제1의 헌법사항이다.

우리 헌법은 제헌헌법 이래 변함없이 예산결정을 포함하여 재정운영에 직접 적용되는 실체적 규정은 전혀 두고 있지 아니하다. 이에 대한 헌법정책적 평가는 이 법상태가 원천적인 또는 후천적인 '재정맹'의 재정헌법흠결인지 또는 재정을 헌법적 규율과 통제로부터 자유롭게 놓아두려고 한 결정, 말하자면 목적과 의도가 분명한 적극적인 헌법적 결단으로 볼 것인지에 관한 진단을 선결사항으로 한다.

고전적인 3권분립론을 지양한 새로운 패러다임이라고 할 수 있는 기능적 권력통제이론도 '재정통제결핍'을 해결할 수 있는 대안이 되지 못한다.

항구적인 증가추세를 보이는 재정통제의 수요의 측면에서는 변수를 기대할 수 없는 상황인데, 반면에 공급측면에서 전통적인 권력분립구도를 전제로 하는 국회의 재정통제권 강화 같은 방안은 물론이고, 지방자치제도나 복수정당제도, 직업공무원제도, 헌법재판제도 등 기능적 권력통제모델들도 부분적인 보완수단은 될 수 있겠지만, 전체적으로 그 수요에 부응하기에는 한계가 있다.

현행 헌법의 틀 내에서 재정통제에 대한 수요와 공급의 불일치, 즉 재정통제의 공급부족의 현상이 해결되기는 어렵다는 전제를 확인하고, 헌법도그마틱을 통한 대체와 보완의 가능성과 한계를 검토한 결과 그 결론은 재정운영의 안정성과 신뢰성 및 유연성의 요청을 동시에 수렴해낼 수 있는 헌법도그마틱과 그것을 통한 헌법보완은 한계가 있다는 것이다. 기본권 도그마틱상의 발상의 전환과 그에 따른 전향적인 이론구성을 통해서도 재정정책과 예산결정을 기본권의 주관적 권리의 측면에서 포착할 수 있는 가능성도 제한된 범위에 국한될 수밖에 없다. 객관적 질서와 행위규범의 측면에서의 기본권의 규범적 효력을 다원화하고 그 효용을 계발하는 것은 정책규범으로서 헌법의 기능활성화, 특히 '분리와 선택'이 아니라 '연계와 조화'의 대상인 정책결정과 정책통제의 새로운 메커니즘의 개발이라는 헌법정책의 관점에서 기본권 도그마틱의 이론구성에 적극 수용되어야 하고 또한 그럴 것으로 기대되지만, 그것은 상당 부분 정치, 행정 및 법문화 등 재정정책결정의 환경조건에 의해 규정된다.

현행 헌법상 재정헌법의 공백은 '헌법적 기대와 처방'에 따른 또는 적어도 그것이 더 이상 유효한 '개방된 공간'이 아니라 실패로 판명된 '헌법의 흠결'이고, 헌법의 기본원리, 경제성원칙, 헌법 제119조 및 기타 기본권해석론을 단서로 하는 헌법도그마틱을 통해서 그것을 보완하는 것도 근본적으로 한계가 있다. 특히 헌법재판소의 사법적극주의를 전제하는 경우에도, 기본권 도그마틱상의 발상의 전환과 이론구성을 통해서 새로운 입법 및 입법개선의 당위성과 그 방향에 대한 시사점과 지침은 얻을 수 있겠지만, 재정정책결정의 유연성의 요청으로 포장된 정치적 압력을 극복하고 법적 안정성과 신뢰성을 담보할 수 있는 정도로 충분한 규범적 압력을 갖춘 재정통제의 헌법적 준거가 제시되는 것은 기대하기는 어렵다'기본법'의 형식을 포함하여 일반 입법 차원에서의 보완책도 근본적인 한계가 있다.

요컨대, 재정운용에 대한 법적 포착의 과제와 관련하여 헌법개정 이외의 처방으로는 치유되기 어려운 '헌법실패'의 최종진단이 그 결론이고, 헌법개정의 적정한 범위와 구체적인 방안을 모색하는 것이 과제로 남는다.

결론적으로 제안하는 다음 네 가지 헌법개정의제는 '엄격한 절제'의 요청에 따라 다음 세 가지 공통된 기준에 부합되는 최소한의 범위에서 선별된다. 첫째는 재정운용의 현황과 이제까지 축적된 시행착오의 경험에 비추어 볼 때 장기적인 예측 속에서도 거의 상수로 간주할 수 있는 재정운용의 여건과 그에 부응하지 못하는 재정운용체계의 구조적, 기능적 한계에 대한 확인이다. 둘째는 정책의 유연성보다는 또는 유연성을 포기해서라도 법적 안정성이 우선되어야 할 필요성이다. 셋째는 정치의 역할과 대의정치의 기능 및 잠재적인 발전가능성에 대한 최대한의 긍정적이고 낙관적인 평가와 전망을 전제하는 경우에도 체제의 자정력을 통한 보완을 기대하기는 어려운 내재적인 흠결성이다.

i) 여건과 결론에 대한 성급한 예단을 자제하면서도 '바로 지금' 진지하게 검토해야만 하는 대안으로 국채발행에 대한 실체법적 지침과 한계를 명시적으로 규정하는 헌법개정을 제안한다. 의회와 헌법재판소 등 결정참여자들에 대한 기본적인 신뢰를 전제로 정치구조와 결정체계의 결함을 보완하는 것이 필수적이다.

ii) 정리를 위한 일정한 유예기간을 두되 '원칙과 예외'의 형식으로 엄격한 요건 하에서만 기금형식을 허용하는 내용의 헌법개정은 상대적으로 국채문제 등 다른 사안에 비해서는 역기능과 부작용에 대한 큰 부담 없이 전향적으로 검토해볼 만한 충분한 이유가 있다.

iii) 추가경정예산제도를 규정하고 있는 현행 헌법 제56조는 이른바 '원칙과 예외'의 규율형식, 즉 추가경정예산안의 편성은 원칙적으로 금지되지만, 사정변경에 따라 예산변경이 불가피하게 된 예외적인 경우에만 허용될 수 있다는 수권 및 제한규정이다. 헌법의 취지에 따른 엄격한 적용을 위해 구체적인 요건을 헌법에 규정하는 것을 진지하게 검토해 볼 필요가 있다.

iv) 감사원의 국회소속으로의 변경을 포함하여 그 조직과 직무범위에 관한 근본적인 재검토가 필요하다.