예산의 법적 성격 및 예산통제에 관한 연구

Abstract

이 글을 작성하게 된 계기는 결코 새로운 이론이나 정책을 제시하기보다는 국민의 생활에 매우 중요한 예산에 대해 의외로 헌법적 논의가 적은 점에 감안하여 기존의 이론과 헌법해석론을 정리해 보았다. 그리고 그에 기초해서 예산을 법률로 전환하는 것이 필요한지에 대해서 진지한 고민과 성찰을 통해서 헌법개정이 필요한지와 헌법개정이 이루어지기 전에 있어서의 현실적인 대안에 대해서 검토하고자 하였다.

서구선진국의 혁명의 시작 즉 국민주권주의의 시작은 국민들이 자신의 재산권에 대한 국가의 침해에 대한 저항에서 비롯됐다고도 할 것이다. 하지만 혁명을 거치지 않은 우리나라나 일본 그리고 형식적으로는 예산법률주의를 채택하고는 있지만 실질적으로는 법률과는 다른 규범으로 보는 독일 등의 예산에 대한 태도는 단지 입법례의 차이라기보다는 국민주권주의에 기초한 근본적 차이의 문제라고도 할 수 있다. 특히 국가의 수입 및 지출은 국민에게 중요한 사항이므로 국회에 의한 입법으로 규율하여야 하고 이것이 재정민주주의의 실질적 실현을 위해서도 바람직하다. 그 이유는 행정부의 정책입안과정도 나름대로 공개되고 투명하지만 국회라는 장은 국민에 의해 당선되고 국민의 의사를 반영하는 공간이라는 면에서 좀 더 민주적일 수 있기 때문이다. 따라서 예산을 법률로서 볼 수 있는 헌법개정이 필요하며 예산과 법률의 불일치도 최대한 줄일 수 있는 일관된 심의·결정절차가 필요하다고 생각된다. 하지만 우리나라의 법률제정절차에 관한 헌법규정을 고려하고 전세계적 입법례를 중심으로 검토할 때, 예산법률주의는 결코 의회만이 중심이 되는 것이 아닌 행정부와 의회의 상호협력을 전제로 한 예산법률주의임을 주의하여야 한다. 단지 국회로의 모든 예산 권한의 집중을 의미하는 것은 아니라고 보인다. 하지만 여기서 제도라는 것은 단지 제도적 특성보다는 그 사회적 특성에 기초한 논의가 중심이 되어야 한다고 생각한다. 특히 국회의원의 자질과 헌법개정의 문제가 장기적으로 해결된다면 공개되고 국민의 의사에 더 민감하게 반응하는 의회가 중요한 위치를 차지하는 예산법률주의가 민주적 관점에서 타당해 보인다.

예산법률주의의 목적이 예산통제에 있고 예산 통제의 목적은 국민을 위한 수단이라는 관점에서 볼 때, 가장 중요한 요소는 납세자인 국민의 주인의식과 정치권의 정치결단 및 청렴의지이고, 이러한 것이 완성될 경우 참다운 선진 민주주의를 구현할 수 있을 것이다.

하지만 여기서 주의할 점은 결코 예산법률주의를 실현하면 재정민주주의라는 대전제를 충분히 충족시키리라는 환상은 조심하여야 할 것이다. 이는 설사 의회의 역할이 예산에서 중요한 위치를 가지더라도 의회가 진정으로 국민을 위한 법률을 제정하지 않고 단지 선거를 위한 예산은 책정한다면 이것은 진정으로 재정민주주의에 도움이 되는 것은 아니라고 볼 수 있기 때문이다. 결국 논의의 핵심은 의회니 행정부 중심의 법률제정이 아닌 국민을 위한 국민에 의한 재정의 통제가 가장 핵심적인 요소이어야 한다.

결국 이 예산의 법적 성격과 통제는 국민의 보이지 않는 진정한 주인으로서의 위치를 찾아가는 과정인 것이다.