지방재정지원제도에 관한 법제연구(III) : 독일

Abstract

독일에서의 지방재정지원제도는 지방자치단체(지방자치단체조합)은 주에 포함되어 있기 때문에 주로 연방과 주간의 재정분배 및 재정지출에 대한 지원제도를 중심으로 고찰하여야 한다. 그러나 이러한 지방재정지원제도는 물론 개별법제도 포함하지만, 헌법적인 차원에서 연방과 주간의 임무(과제)배분, 수입배분, 지출배분 등을 자세하게 규정하고 있으므로 이는 재정헌법의 문제이기도 하다. 독일은 역사적으로 늦은 통일국가를 달성한 연방국가이다. 연방국가체제하에서 독일은 연방과 주, 지방자치단체 등은 각기 헌법과 법률에 의하여 국가임무를 배분하게 된다. 이러한 임무배분에 따라 각 지역단체의 임무수행을 하기 위하여 국가수입과 지출도 역시 배분하게 된다. 그러므로 재정헌법차원에서 국가의 임무배분, 수입배분, 지출배분, 재정책임은 서로 밀접하게 결합되어 있다.

독일에서는 원칙적으로는 엄격한 임무배분과 마찬가지로 각 행정주체는 스스로 임무수행에 필요한 지출을 각자 부담하도록 하는 지출부담의 원칙(연관성의 원칙)을 연방국가의 주요 요소로 하고 있다. 이러한 원칙에 따르면, 연방과 주간의 혼합행정 내지는 협력 및 연방의 주 등에 대한 지원은 금지된다.

그러나 이러한 혼합행정의 예외로서 지출부담 내지 지출배분의 차원에서 본다면, 주가 연방법에 의하여 국가임무를 수행하는 경우에는 위탁자인 연방이 위탁행정으로서, 그 비용을 부담할 수 있다. 나아가 종전에 기본법제정이전에 국가실무로서 존재하였던 연방과 주간의 협력은 연방과 주의 공동임무로서 입헌화 되었다. 아울러 주가 시행하는 연방법에 따른 자금지원을 하기도 하고 주가 특별한 전체경제적인 이유에서 투자를 하거나 주의 주요한 사업에는 연방이 프로그램베이스로 투자자금을 지원을 하고 있다. 그 외에도 전쟁피해보상제도, 사회보험지원제도, 근거리교통지원제도 등을 두고 있다.

이러한 재정지원의 근본적인 이유는 국가임무의 대부분의 수행을 주가 담당하고 있기 때문이다. 나아가 주 등은 재정적인 취약성으로 말미암아 연방의 재정지원을 필요로 하고 있기도 한다. 아울러 지방자치단체는 연방과 주와의 관계에서는 주에 속하는 것으로 보고 있다.

한편 수입배분의 차원에서 본다면, 우선적으로 연방과 주는 조세를 중심으로 하는 국가수입을 배분하게 되는데, 이것이 바로 재정조정제도이다. 이러한 재정조정은 4단계로 이루어진다. 우선적으로는 국가수입을 서로 배분하는 수직적 재정조정을 하게 된다. 나아가 독일에서도 우리나라의 광역지방자치단체로 볼 수 있는 주의 경우에도 역시 주간의 재정격차가 존재한다. 이러한 주와 주간의 관계에서 재정격차를 조정하기 위한 것인 바로 수평적인 재정조정제도이다. 이러한 재정조정제도는 연방과 주 그리고 지방자치단체간에 수직적․수평적인 관계로서 형성된다.

이 글에서는 법제연구의 특성상 주로 관련되는 분야의 법제를 중시 하되, 이를 헌법차원에서 주로 규정하였으므로 재정헌법을 중심으로 하여 관련 법제와 법리를 고찰하여, 독일의 지방재정지원법제와 정책 등을 개관하였다.