지방재정지원제도에 관한 법제연구(IV) : 프랑스

Abstract

지방분권에 대한 실질적 평가는 지방자치단체에게 얼마나 많은 권한의 배분이 이루어졌는가 보다는 지방자치단체에 대해 얼마나 돈을 나누어 주고 있느냐에 달려있다. 헌법이 보장하는 지방자치를 위해 지방자치단체가 행사하는 자치권한의 핵심 내용으로 재정에 자주적 결정권을 들고 있다. 중앙과 지방의 권한의 배분과 재원의 배분이라는 두 관심사는 서로 긴밀하게 결합되어 있고 지방분권은 권한의 이전 시스템과 연계되어 있기 때문에 중앙정부와 지방자치단체 사이의 재정의 연계성을 가지고 검토되어야 한다. 지방에 이양된 권한은 반드시 이에 수반되는 재원의 이전을 전제로 한다. 이러한 점에서 프랑스 지방재정 분야에서는 지방자치단체의 자주재정조달(지방세)에 관한 자치권의 확대, 지방자치단체의 자유로운 사용이 인정되는 국가보조금의 종합화 내지는 교부금으로의 변환, 새로운 부담에 대한 보상, 지방자치단체간의 부와 빈곤과 우열의 격차해소를 위한 형평화가 강조되고 있다.

프랑스의 경우 지방세를 통한 자주재원의 확보를 위해 지방자치단체는 건축물토지세, 미건축물토지세, 주거세, 사업세 등 4대 지방 직접세의 세율을 지방의회가 정할 수 있고, 또한 관련 법률의 범위 안에서 자율적으로 신설하거나 폐지할 수 있는 임시세가 발달되어 있다. 그런데 지방세 중에는 영업활동을 하는 개인이나 법인에 대해 부과하는 사업세의 비중이 매우 높은데 사업세수입의 격차가 지방자치단체간의 재정적 불균형을 초래하여 지방재정에서의 형평화를 위한 노력이 강조된다. 하지만 지방자치단체의 재정적 자치의 강화와 관련해 지방세를 통한 자주적 재원확보 메커니즘에 비해 지방재정조정제도를 통한 국가(중앙정부)의 지원과 조정이 더 현실적으로 필요하다고 할 수 있다. 지방재정의 안정화를 위한 프랑스의 지방재정조정시스템은 2003년 3월 26일 개정된 제5공화국 헌법이 천명하는 지방자치단체의 재정자치와 형평성을 위한 중앙정부의 노력과 이를 위한 후속 법률을 통해 구체화 되고 있다. 2003년 3월 26일 개정 헌법에 명시적으로 나타난 재정자치의 강화는 2004-2005년의 예산법률을 통해 경상비교부금에서 교부금 혹은 보상금을 통합하였고, 각종 세금을 폐지했을 뿐 아니라 가장 큰 지역규모를 가지는 레지용에 대해 경상비교부금을 설치하였다.

프랑스의 경우 중앙의 지방재정에 대한 조정수단인 교부금은 중앙부처의 특별보조금을 제외하면 경상비교부금(DGF)와 설비교부금(DGE)으로 구분하여 배분되고 있다. 프랑스의 교부금 제도의 내용면에서 경상비교부금의 배분기준인 재정잠재력과 재정노력도는 신뢰성을 인정받고 있으며, 다른 교부금의 경우에도 개별 지방자치단체의 특성에 맞는 지표를 계속적으로 개발하여 배분기준의 적정성을 확보하려는 노력을 하고 있다. 또한 프랑스의 교부금은 사업이나 재정운영상의 사후 보상적 측면이 있어서 재정운영에 무리를 주지 않는 특징을 보여주고 있다.

한편 프랑스의 이러한 지방재정조정제도는 중앙의 일방적 의사결정으로 진행되기 보다는 중앙정부와 지방자치단체간의 협의체인 지방재정협의회가 설치되어 지방자치단체의 의사가 비교적 적극적으로 중앙에 반영되는 특징을 가진다는 점에서 프랑스와 같은 중앙정부의 집권적인 의사결정의 영향력이 남아있는 우리의 현실에 좋은 시사점을 제공할 수 있다고 본다.