지방재정지원제도에 관한 법제연구(V) : 미국

Abstract

우리나라의 지방자치단체의 수입은 크게 지방세·지방교부세·국고보조금 등으로 구분할 수 있다. 이 중에서 지방세는 자주재원인 반면 지방교부세와 국고보조금은 의존재원이다. 특히 우리나라의 지방자치단체 재정의 문제점은 의존재원의 의존도가 지방자치단체별로 다르기는 하지만, 그 의존도가 높다는 것에 있다. 이 점이 미국의 지방재정지원과 다른 점이다. 미국과는 달리 우리나라의 지방재정지원제도는 중앙정부가 지방자치단체의 일반재원이나 특정재원으로 지원하면서 지방자치단체의 통제를 가할 수 있어 지방자치단체의 자율성이 훼손되고 있다. 그리고 지방교부세는 그 산정과 배분에 사용되는 공식 등이 복잡하여 지방자치단체가 보조금의 승인 및 그 배정금액에 대한 예측이 힘들어 적시에 사업을 진행하기 어렵다는 문제 등 애로사항이 있다. 나아가 국고보조금의 경우에도 중앙정부의 통제와 예산계상시기 등의 문제로 인하여 지방자치단체에 혼란을 가중시키거나 오히려 재원의 악화를 초래하기도 한다.

따라서 본 연구에서는 미국의 지방재정지원제도를 검토하고, 이를 토대로 우리나라의 지방재정지원제도의 문제점과 개선방안을 모색하였다. 미국과 달리 우리나라의 지방재정지원제도는 다양하게 이루어지고 있으나 그 실효성이 의문시되고, 여전히 중앙정부의 통제에서 벗어나지 못하고 있다는 점에서 큰 차이점이 보이고 있다.

지방자치는 기본적으로 지방자치단체 재정의 건전성에 따라 그 실현정도가 달라진다. 다시 말하면 본 연구에서 살펴본 결과에 따르면 지방재정지원에 대한 의존도가 높으면 높을수록 본래 의미의 지방자치를 해치게 되는 결과로 나타날 수 있다. 따라서 본 연구의 방향은 지방자치단체의 자주재원을 확보할 수 있는 방안을 먼저 제시하고, 다음으로 의존재원인 지방재정지원제도에 대한 개선방안을 제시하고자 하였다.

먼저 세목결정권과 세율결정권 등을 포함한 지방자치단체의 과세자주권을 확보하기 위해서는 주민의 대표기관인 지방의회의 조례에 의하여 지방세법에서 정하는 바에 위반하지 아니하는 범위 내에서 과세할 수 있도록 법정외세를 도입하는 방안을 모색하여야 할 것이다. 이와 더불어 지방자치단체의 재원확충방안으로서 국세의 일부를 지방자치단체에 이양하는 지방소득세, 지방소비세 등의 신설방안이 지속적으로 논의되고 있는데, 이 중에서 지방소비세를 도입을 적극 검토하여야 시점이라고 판단된다.

다음으로 지방교부세가 중앙정부로부터 교부되면 지방자치단체는 스스로 재원배분을 담당하고, 그에 따라 독립적으로 사무를 수행할 수 있어야 한다. 그러나 현행 지방교부세 중 중앙정부의 통제아래에 있는 분권교부세, 특별교부세가 일반재원인 지방교부세와 혼용되어 있어 혼란이 초래되고 있을 뿐만 아니라 그 성격 또한 보조금과 유사한 측면이 존재하고 있다. 따라서 향후 이들을 폐지하고, 보조금제도와 통합하는 방안을 모색하여야 할 것이다. 이와 더불어 부동산교부세는 보통교부세에 포함하여 산정하되, 보통교부세는 산정 및 교부과정의 합리성 제고에 초점을 두어 개선하여야 할 것이다.

한편 국고보조금의 경우에는 중앙정부사무와 지방자치단체사무의 구분을 명확히 한 다음 그에 따라 보조금을 지원하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 중앙정부와 지방정부간의 사무한계를 구체적으로 구분하고, 그 사무의 성격과 그동안의 지표를 활용하여 국가와 지방정부가 각각 전담할 사업을 지방자치법에 명시할 필요성이 있다. 특히 지방자치단체의 보조금예산편성문제를 해결하기 위해서는 미국에서와 같이 보조금의 유형 및 금액을 사전에 입법부가 승인배정하게 하는 것이 중요하다. 또한 보조금의 배분 및 보조사업자의 선정이 각 중앙소관부처의 관련 법령에 의해 이루어지도록 하여 지방자치단체들이 예측가능하게 하도록 입법적 개선이 필요하다.

마지막 현행 지방재정법에서는 지방채 발행과 관련하여 제11조, 제12조에서만 개략적으로 정하고, 같은법시행령 제7조 내지 25조에서 위임하여 정하고 있는데, 위와 같은 위임구조는 중앙정부의 통제구조로 진행되므로 지방자치단체의 자율적인 공공사업 등의 추진이 어려운 실정이다. 따라서 지방채와 관련된 모든 사항, 지방자치단체의 책무, 주민들을 통한 관리통제, 시장평가 등을 포함한 통일적인 지방채법의 제정을 제시한다. 이와 더불어 지방채시장의 활성화를 위해서는 한시적으로 지방채의 이자소득에 대한 과세를 감면해주는 과세특례를 마련할 필요성이 있다.