주요국가의 기업규제 개혁법제에 관한 비교법적 연구(VI): 에너지산업분야

Abstract

공기업을 민영화하고 경쟁을 도입하는 산업구조의 개편 및 규제개혁이 지난 세기 말부터 전 세계적이고 시대적인 추세가 되었다. 전력 및 천연가스 분야에서도 우리나라는 지난 99년 확정된 기본계획(안)에 따라 관련 산업의 구조개편이 추진되기 시작했으나 2003년 참여정부가 발족하면서 전력산업의 구조개편 2단계인 배전부문 분할 및 한전의 발전자회사 민영화가 중단되었고 가스산업의 구조개편과 가스공사 민영화도 중단되고 말았다. 2008년 새 정부가 발족하면서 전력․가스의 구조개편(경쟁도입)을 둘러싼 정부의 태도가 급선회하는 듯 보였지만 최근 정부는 다시 전력과 가스 분야의 민영화는 보류하고 그 대신에 공기업의 선진화를 추진하겠다고 발표하였다. 아무튼 정부가 어떤 형태로든 중단되었던 에너지산업의 구조개편 또는 경쟁도입을 재개한다면 기존 국내법규의 내용이 적절한지 재검토하는 것이 불가결하다. 이 문제에 관해 국내에서 과거에 행해진 연구는 대체로 경제학자들이 전력․가스산업 구조개편의 방향을 정립하기 위해 조사한 것이었다. 본 연구는 법학의 관점에서 기존의 연구결과를 정리하고 각국의 최근 입법동향과 법학자에 의한 연구결과를 추적하여 보완함으로써 정부의 관련 시책 수립과 관련 법규에 대한 입법론적 연구의 기초적 자료를 제공하는 것이 목적이다. 전력․가스산업은 수직적 중층구조가 그 특징이다. 전기의 경우에는 기본적으로 발전, 송전, 배전 그리고 전기판매의 부문으로 나누어진다. 전력산업에 경쟁이 도입된 이후에는 여기에 추가하여 계통운영 및 (도매거래가 행해지는) 전력시장의 부문이 추가되고 전기판매는 도매와 소매로 구분되는 것이 보통이다. 가스의 경우에도 생산 또는 수입, 주배관망, 지역별 배관망, 판매의 부문으로 나누어진다. 또한 저장 설비의 부문을 별도로 구분할 수도 있다. 특히 우리나라와 같이 수입의존도가 높은 국가의 경우 저장 부문이 필수설비의 성격을 가질 수 있다는 사실을 주의할 필요가 있다. 또한 판매 부문 역시 전기의 경우처럼 도매와 소매로 구분될 수 있다.

시장의 구조를 비교하고 평가할 때 가장 핵심적인 기준은 경쟁도입의 가능 여부 및 경쟁도입의 범위라고 말할 수 있다. 전력․가스산업의 여러 부문 가운데에서 송배전망(배관망)과 계통운영은 (적어도 현재의 기술적 환경 아래에서는) 자연독점적 성격이 여전히 유지되는 부문이므로 나머지 부문인 발전(생산), 도매거래 및 소매거래에서만 경쟁이 도입될 수 있다. 여기에서 어느 범위까지 경쟁이 도입되어 있는가에 따라 시장의 구조를 네 가지 즉 수직통합 독점 유형, 발전(생산)부문에 경쟁이 도입된 구매독점 유형, 도매거래와 산업용 고객에 대한 판매까지 경쟁이 도입된 유형 그리고 소매거래까지 경쟁이 완전히 도입된 유형으로 분류할 수 있다.

어느 나라나 전력․가스산업의 구조개편에 착수하기 전에는 이들 산업이 수직적으로 통합되어 있었거나 수평적으로 독점 상태에 있었다. 따라서 독점사업자에 대한 정부의 빈틈없는 규제가 당연시되었다. 구조개편과 이를 추진하기 위한 규제개혁은 독점사업자에 대해 과해지던 빈틈없던 규제를 완화하고 시장의 자동조절기능에 의해 종래의 규제를 대체하는 것이다.

전력․가스산업의 구조개편을 추진하는 과정은 나라에 따라 다양한 형태를 갖지만 구조개편과 이를 추진하기 위한 규제개혁은 경쟁의 촉진을 통해 에너지산업의 비효율성을 개선하고 하는 것이므로 경제적 효율성의 향상에 그 목적이 있다. 여기에서 경제적 효율성이라고 하는 것은 자원배분적 효율성과 생산적 효율성 그리고 기술혁신적 효율성(이른바 동태적 효율성)을 의미한다. 그러나 구조개편을 추진했던 각국은 구조개편을 통해 경제적 효율성을 추구하면서도 과거의 전통적 규제체제가 추구했던 공급의 안정성과 환경․사회정책적 정책목표 역시 포기하지 않았으며 구조개편이 미치는 부정적 영향은 없는지, 여타의 정책목표를 함께 달성하기 위한 최적의 수단이나 방법이 무엇인지 찾으려고 노력했다.

구조개편과 이를 추진하기 위한 규제개혁은 독점사업자에 대해 과해지던 빈틈없던 규제를 폐지 또는 완화하고 시장의 자동조절기능에 의해 종래의 규제를 대체하는 것이다. 또한 관련 시장에 경쟁을 도입하고 경쟁이 활성화되도록 만들기 위한 새로운 유형의 규제를 도입하는 것이다.

전력․가스산업에 경쟁적 시장이 성립하기 위해 필요한 요소는 공급부문의 경쟁, 송전망(배관망)의 비차별적 이용, 공정한 계통운영, 수요부문의 경쟁, 경쟁을 저해하지 않는 배전 서비스 그리고 리스크 헤징의 기회 제공 등이다. 구조개편은 현재의 수직통합적인 시장구조에 경쟁을 도입하고 정착시키기 위해 필수적인 요소를 이식하는 것이라고 말할 수 있을 것이다. 따라서 구조개편에 필수적인 조치로서 유효경쟁의 성립에 필요한 요소를 시장이 갖추도록 하기 위한 적극적인 법적 규제가 도입된다.

OECD 산하기관으로서 회원국 정부에 대해 국민들에게 값싸고 깨끗한 에너지를 안정적으로 공급하기 위한 에너지정책 자문을 제공하는 국제에너지기구(IEA)는 지난 2005년 회원국들이 전력시장의 구조개편을 추진했던 지난 10년간의 경험을 집대성하여 구조개편의 성과를 평가하고 그 결과를 담은 보고서를, ‘자유화된 전력시장의 교훈’(Lessons From Liberalized Electricity Market)이라는 이름으로 발간하였다. 이 보고서에서 국제에너지기구는 회원국 정부들이 추진했던 구조개편의 성과에 관해 다음과 같이 평가하였다.

과거 10년간 눈에 두드러진 몇 가지 실패사례가 있었고 일반 대중이 이러한 사례에 주목하고 있을 동안에도, 다수의 전력시장들이 성공적으로 운영되었으며 건전한 시장으로 발전되어 왔다. 전력시장의 구조개편으로 인해 소비자들에게 실질적이고 장기적인 혜택이 발생하였다. IEA 회원국들이 전력자유화를 추진한 속도는 각기 달랐지만 그리고 성공적인 시장으로 직진하는 길이 명백히 드러나지 않았음에도 불구하고 일반적으로 적용될 수 있는 교훈이 도출되었다 : 전력시장 자유화는 일회성 사건이 아니다. 이것은 강력하고 지속적인 정치적 약속, 포괄적이고 세부적인 준비, 그리고 현재 진행 중인 투자를 유지하면서도 그리고 필요하면 진로 수정을 해 가면서 지속적인 추진을 요구하는 일련의 긴 과정이다. 사실 이것은 아직 전 세계 어디에서도 완결된 것이 아니며 가까운 시일 내에 완결되지 않을 과정인 것이다.

전력산업의 구조개편은 수년간의 연구와 토론을 거쳐 1999년 1월에 발표된 전력산업구조개편 기본계획에 의해 본격적으로 시작되었다. 관련된 전기사업법을 개정하고 구체적인 실행을 하기 위하여 전기위원회와 전력거래소를 설립하고 전력시장을 개설되었다.

기본계획은 향후 10여 년 동안 단계적으로 구조개편을 추진하기 위한 일정을 마련하였다. 종전의 공기업 독점체제가 안고 있는 문제들을 개선하되 부작용을 최소화하면서 무리 없이 추진하기 위한 단계적 계획이었는데 2001년에는 1단계로서 발전경쟁을 도입하고 전력시장을 개설하며 대용량 수용가에게 직거래를 허용한다는 것이었다, 2003년에는 2단계로서 도매경쟁을 도입한다는 계획이었다. 한전의 배전․ 판매부문을 분할하고 전력시장을 양방향입찰(TWBP)시장으로 변환시킨다는 계획이었다. 그리고 마지막으로 2009년에는 3단계로서 소매경쟁을 도입한다는 계획이었는데 그 구체적인 내용은 배전망을 개방하고 소비자가 전력공급자를 선택하도록 허용한다는 것이었다.

초기에는 기본계획에 따라 구조개편이 순조롭게 추진되었다. 즉 2001년에 한국전력의 발전부문이 6개의 발전자회사로 분할되었다. 다만 여타 부문 즉 송전과 배전 및 판매기능은 한국전력공사가 계속 담당하고 단일 독점구매자로서 (전력거래소가 개설하는) 전력시장에 참여하게 되었다. 그러나 참여정부의 출발과 함께 시작된 정치적 변화에 의해 2003년경부터 여러 가지 어려움에 봉착하였다. 2003년 배전분할 및 도매경쟁시장 도입계획이 변경되었으며 노사정위원회의 조정에 따라 2004년에 배전분할을 중단하고 그 대신에 2006년 9월 배전부문에 독립사업부제가 도입되었다. 발전자회사를 민영화하는 계획도 좌절되었다.

2006년에 발간된 IEA 보고서는 한국의 에너지정책 및 가스․전력시장의 구조개편을 진단한 후 다음과 같이 권고하였다. 즉 IEA는 한국이 성공적인 구조개편의 필수적인 요소를 적시하고 일정을 명시한 분명한 계획을 제시하도록 권장한다. 이러한 구조개편 과정에 필수적인 몇 가지 요소로서 다음과 같은 것들이 있다. 충분히 독립적이고 강력한 권한을 갖고서 가스․전력산업을 담당하는 규제기관의 창설, 정부의 일방적인 지시 행정(pre

전력산업의 민영화를 보류한 채 점진적 구조개편을 추구한다는 전제 아래 구체적 방안으로서 현재 검토되고 있는 것이 배전 + 판매 방식이나 발전 + 판매 방식 두 가지이다. 이 가운데 후자의 방안이 구조개편에 대한 한전 내외부의 반발을 줄일 수 있다는 점에서 채택될 가능성이 더 클 것이라는 예상이 유력하다. 그러나 어느 방식을 택하든 전력시장의 경쟁이 활성화될 전망은 그렇게 밝지 못하다는 지적이 있다. 여건 미비를 이유로 구조개편 추진에 반대하는 의견도 있다. 그러나 구조개편은 도매시장의 구매자를 복수로 늘려서 전력시장의 경쟁체제 도입을 위한 기반을 닦는다는 것에서 최소한의 의의는 찾을 수 있으므로 추진해야 한다는 주장이 유력하다.

배전 + 판매 방식에 의해 전력산업의 구조개편을 추진할 경우 한국전력공사의 소매영업을 담당하는 지역별 독립사업부 또는 판매자회사가 당해 지역에 대해서는 독점 영업의 기득권을 보장받는다. 다만 일정 기준을 충족하는 고객에 대해서는 자유경쟁을 허용하게 되는데 이 때 한국전력공사의 배전망에 대한 비차별적 이용을 보장하기 위해서는 한국전력공사의 배전망과 판매를 수직적으로 분리해야 하고 근거조항을 전기사업법법이나 동법 시행령에 신설해야 한다. 배전과 판매를 분리하는 형태는 소유의 분리 외에도 (예를 들어 배전사업자와 같은 계열인 전기판매사업자 사이의 관계를 통제하기 위한 행동규칙의 개발을 통한) 회계와 기능을 분리하는 방안과 법인격을 분리하는 방안도 검토할 수 있다. 발전 + 판매 방식이 채택되는 경우 한국전력공사의 판매사업 겸업이 완전히 금지될지 여부는 명확치 않지만 겸업을 허용한다면 이 경우에도 배전과 판매의 수직적 분리가 필수적이다.

우리나라 전기사업법 및 동법 시행령은 겸업금지규정을 두고 있다. 즉 동일인에게는 2종류이상의 전기사업을 허가할 수 없도록 하였으며(전기사업법 제7조 제3항), 예외적으로 배전사업과 전기판매사업의 겸업은 허용하고 있다(동법 시행령 제3조 제1호). 전력산업의 구조개편 방안으로 발전 + 판매 방식이 채택된다면 위의 조항을 개정하는 것이 불가피할 것은 물론이다.

전력소매시장에 경쟁을 도입하는 경우 전기사업법에 최종공급사업자의 선정 및 기본적 공급조건의 결정에 관한 조항의 신설이 필요하다. 소비자가 전력을 공급받을 사업자를 찾지 못했거나 전기판매사업자 선택권을 행사하지 않을 경우 전력공급의무를 부담하는 자와 전기요금 기타 전력공급의 기본적 조건이 결정되어야 하기 때문이다.

가스산업에서도 민영화와 경쟁적 구조로의 전환은 이제 세계적인 조류가 되었다. 즉 1980년대부터 영국과 미국 그리고 캐나다에서 추진되기 시작한 가스시장의 구조개편이 1990년대 중반 이후 EU와 그 회원국 그리고 호주에서도 본격적으로 추진되기에 이르렀다. 가스산업의 구조개편은 선진국에서만 추진되는 것은 아니다. 예컨대 중남미 국가들의 경우를 보면 1990년대에 좌우의 이념적 성향에 관계없이 가스산업을 포함하여 거의 모든 국영 공익사업을 민영화하고 경쟁을 도입하는 구조개편을 단행하였다. 아시아에서도 이러한 흐름에서 예외가 아니다. 세계 최대의 LNG 생산국이자 수출국인 인도네시아는 물론 우리나라와 함께 대표적인 LNG 수입국인 일본과 대만 역시 가스산업에 대해 경쟁의 도입을 추진하고 있다.

우리나라는 과거나 지금이나 국내의 가스 수요 거의 전부를 외국에서 수입하여 충당하고 있는 것은 주지의 사실이다. 또한 처음부터 한국가스공사가 외국에서 가스를 도입하고 이것을 도시가스사업자에게 파는 도매사업뿐만 아니라 주배관망과 인수기지를 독점하고 있어 수직 결합된 상태로 가스산업의 상류부문을 독점하고 있었다.

정부는 1993년 ｢신경제 5개년 계획｣을 발표하면서 이 계획에 포함된 공기업 민영화 시책의 일환으로 한국가스공사의 민영화 방침을 처음으로 결정하였고 1997년 10월 ｢공기업 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률｣을 제정하여 한국가스공사를 민영화 대상기관으로 규정하였다. 1998년 7월에는 한국가스공사의 단계적 민영화를 2002년까지 완료한다는 방침을 발표하였으며 한국가스공사를 민영화할 때 공적 독점이 사적 독점으로 이어지지 않도록 민영화 이전에 가스산업을 경쟁체제로 개편하기 위해 1999년 11월 ｢가스산업 구조개편 기본계획｣을 발표하였다. 한국가스공사는 1999년 12월 1,200억 원 규모의 1단계 증자를 완료함으로써 공적지분을 61.8%(정부 26.86%, 한전 24.46%, 지자체 9.86%)로 낮추었다. 그러나 이후 주가하락으로 추가적인 증자가 시행되지 못하고 표류하고 있던 중 구조개편 계획에 대한 재검토가 시작됨에 따라 단계적 민영화도 더 이상 진전되지 못하는 상황이다. 2008년 초 새 정부가 발족하면서 공기업의 민영화가 재추진될 가능성이 적지 않다고 예상되었지만 2008년 6월 19일의 특별기자회견에서 이명박 대통령은 수도, 전기, 가스, 건강보험의 민영화를 추진하지 않는 대신 선진화를 추구하겠다고 선언하였다.

현재의 정부가 한국가스공사의 민영화를 보류하는 대신 추진하겠다는 가스산업의 선진화는 아직 그 내용이 명백하지 않다. 한국가스공사의 인위적 분할 여부 역시 불분명하다. 다만 최소한 참여정부가 채택했던 기존의 구조개편 시책을 조기에 가시화할 가능성이 크다. 즉 도매부분에서는 진입규제 철폐 등을 통해 단계적으로 실질적인 경쟁을 도입하고 설비부문은 공공적 특성을 감안하여 가스공사 현 체제대로 관리·운영하되, 새로운 사업자가 가스공사의 가스배관 등의 설비를 자유로이 이용할 수 있는 설비공동이용제도를 완벽하게 갖추도록 추진할 것으로 보인다. 그러나 외국의 선례를 본다면 도매시장의 진입규제 철폐와 주배관망에 대한 설비공동이용제도만으로는 도매시장에 신규진입자가 출현할 가능성은 거의 없는 것으로 보인다.

우선 한국가스공사의 도입/도매․주배관망/인수기지의 수직적 분리 없이는 비차별적인 설비 이용이 보장되기 어려울 것으로 보이므로 도시가스사업법에 관련 조항을 신설해야 할 것이다. 수직적 분리의 방안에 관해 검토해 보자면 회계의 분리만으로는 비차별적인 이용을 보장하기 어려운 것으로 보이고 한국가스공사의 민영화를 보류한다고 현 정부가 선언했기 때문에 소유의 분리도 채택하기 어렵다. 결국 기능의 분리나 운영의 분리 가운데에서 하나를 택할 수밖에 없다. 법인격의 분리도 검토 가능한 방안의 하나이겠지만 회계분리와 사실상 별 차이가 없다면 설비의 비차별적 이용을 통해 경쟁을 촉진한다는 목표의 달성은 그만큼 어려울 것이다.

인수기지 및 저장설비의 이용 조건을 정부의 규제 아래 두는가 아니면 당사자 간의 사적 자치에 맡겨도 좋은지에 관해서는 한국가스공사와 도입/도매사업자간의 협상에 맡기는 것이 타당하다는 주장도 있다. 그러나 설비투자의 인센티브도 중요하지만 필수설비로서의 성격도 감안할 필요가 있다. 전력과 달리 가스는 경제적 저장이 가능하고 저장용량을 확보하지 못한 도매사업자는 한국가스공사와의 경쟁에서 결정적으로 불리한 입장에 선다는 것을 생각하면 가스산업에서 인수기지 및 저장설비는 필수설비의 성격이 뚜렷하다고 생각된다.

우리나라의 경우 도매시장에 한국가스공사라는 하나의 독점사업자만 존재하므로 한국가스송사가 전체 수요의 상당한 부분에 해당하는 물량을 장기계약에 의해 공급하고 있기 때문에 시장에 새로 진입하는 사업자가 초기 단계에 경쟁에 참여하기 위해 필요한 물량을 확보하기 쉽지 않을 위험이 크다. 따라서 한국가스공사가 장기계약으로 확보한 물량의 일부를 신규진입 도매사업자에게 방출하는 프로그램을 도입할 뿐만 아니라 이에 상응하는 저장설비 용량의 방출 그리고 확보할 물량에 대한 판로의 개방까지 행해져야 유효경쟁이 촉발될 수 있다. 따라서 가스산업의 구조개편을 위해서는 도시가스사업법에 방출프로그램의 근거조항을 두어야 한다.

소매시장에 경쟁을 도입하는 경우 장기대책으로서 소비자 보호를 위한 대책을 강구해야 한다. 우선 소비자 선택권 행사를 위한 제반 여건의 철저한 사전 점검이 행해져야 구조개편 및 경쟁도입의 성과를 확보하고 정책에 대한 국민적 지지를 얻을 수 있다. 전기사업법과 도시가스사업법에 소비자의 선택권 행사에 대한 조력의 제공이나 전기판매사업자의 허위 또는 기만적 표시․광고 기타 부당한 영업행위의 규제소비자보호 행정의 근거 조항을 마련해야 한다.

구조개편을 추진한 국가들을 비교해 보면 각국의 정부나 규제기관의 역할이 유효경쟁의 정착 정도에 직접적인 영향을 미친 것으로 나타난다. EU의 경우 회원국 모두의 합의로 역내에 하나의 개방된 전기․가스시장을 창설하고자 노력한지 10년이 넘었지만 회원국의 정부나 규제기관의 추진 강도가 각기 다르고 성과도 서로 다르게 나타났다. 특히 구조개편의 성과가 양호한 미국의 FERC와 각 주정부의 PUC, 영국의 Ofgem 그리고 호주 빅토리아 주의 ESC 등의 경우처럼 독립규제위원회가 수행했던 역할을 주목할 필요가 있다. 전기위원회의 독립성이 확보되어야 하고 독립규제기관으로 격상시키고 이에 걸맞은 권한이 부여되어야 한다. 가스산업의 자유화를 본격적으로 추진하는 경우 미국의 FERC나 영국의 Ofgem처럼 에너지규제위원회(가칭)이나 전기가스위원회로 확대 개편하는 것이 바람직하고 세계적인 추세에도 부합한다. 전기산업과 가스산업은 모두 망산업이고 에너지산업이기 때문에 하나의 규제기관이 복수의 산업을 통합하여 관할하는 것이 요즈음의 추세이다.