FTA 세이프가드 규정에 관한 연구 : 동북아시아 FTA의 일반 및 농산물 세이프가드 분석과 한중일 FTA의 세이프가드 규정 방향 및 국내법적 대응

Abstract

자유무역협정(Free Trade Agreement, FTA)의 개념이 국제경제법질서에 있어서 새로운 규범적 틀로 자리잡았다. 1990년대 이후부터 확산되었던 FTA 체결현상은 현재까지 끊임없이 진행되고 있다. 이러한 현상은 각각의 FTA가 서로에게 영향을 주고 있으며, 나아가 WTO 규범과도 연결되는 양상으로 나타나고 있다. 일부 FTA는 WTO 규범이 효과적으로 규율하지 못하는 분야까지 포함하고 있다. 또한 영향력이 큰 FTA가 국제경제규범으로서 주변의 FTA 또는 WTO 규범들에 직접적인 영향을 주기도 한다. 따라서 FTA와 WTO 규범은 국제경제법 분야에서 중첩적인 규범체계를 형성하는 것이다. FTA가 성공하는 여러 가지 이유 중에서, 당사국 사이의 무역피해가능성을 용이하게 제한할 수 있다는 장점이 부각된다. FTA 체결국들은 이점을 FTA에 규정된 세이프가드 조치를 적용하면서 해결하게 된다. 세이프가드는 국내산업에 심각한 피해를 야기하거나 그러한 우려를 낳는 수입을 제한하는 무역구제제도인데, 세이프가드 조치의 적용을 위해서는 수입과 심각한 피해가 연결되는 것에 관한 명확한 증명이 필요하다.

세이프가드 적용문제에 관한 FTA와 WTO의 연관관계에 있어서 가장 중요한 문제들 중 하나는, 과연 세이프가드 조치가 GATT 제24조에서 규정하는 ‘회원국 사이에 상업적 규제의 전반적인 제거’라고 볼 수 있을 것인가 하는 점이다. 달리 말하면, 이것은 WTO 체계 내에서 FTA 규범에 따른 세이프가드 적용이 어떻게 인정되는가의 문제이다. 이 문제가 FTA에 관하여 현재까지 WTO의 분쟁해결절차에서 수차례 논의된 부분이기도 하다. FTA 세이프가드에 관한 분쟁 사례에서 WTO 패널들이 제시한 결론들을 종합하면, FTA 세이프가드는 일정한 조건을 충족하는 것을 전제로 하여 GATT 제24조에 나타난 ‘상업적 규제의 전반적인 제거’의 일부라고 인정된다. 만약 어느 FTA가 GATT 제24조에 합치되지 않는다면, 그러한 FTA 세이프가드 조치는 GATT 제24조를 근거로 부과될 수 없다는 것이다.

동북아시아 지역은 그 경제적 영향력과 전략적 가치로 인하여 국제사회의 주목을 받아왔다. 이 지역에 속하는 한국, 중국, 일본 3개국의 최근 국제경제정책은 주로 FTA 체결에 맞추어져 있으며, 그들 사이의 FTA 체결까지 논의되고 있다. 이미 이들은 여러 차례 공식적인 연구를 바탕으로 한중일 FTA가 동북아시아 지역과 각국에 이익이라는 판단을 내리고 있다. 물론 각국 사이에는 아직까지 정치적인 장애물이 놓여있으나, 한중일 FTA 체결에 대한 전망은 밝은 편이다. 그러므로 한중일 FTA가 동북아시아 지역의 국제경제규범으로 실현될 가능성에 대비한 법적인 연구가 필요하다.

많은 FTA가 세이프가드 제도에 관해서 이미 WTO 규범의 틀을 넘어서고 있다. 일부 FTA는 당사국 사이에 세이프가드 조치의 적용가능성을 아예 배제하기도 하고, 보호주의 입장에서 WTO 규범보다 요건을 강화하여 그 가능성을 줄이기도 한다.

FTA의 세이프가드 규범은 일반적으로 양자간 또는 지역간 조치에 관한 내용과 다자간 조치에 관한 내용으로 나누어진다. 많은 FTA가 기본적으로 다자간 세이프가드에 관해서는 WTO 규범을 그대로 수용한다. 이것은 다자간 세이프가드에 있어서 FTA 체결국들이 제3국과의 관계를 고려해야하기 때문이다. 그러나 양자간 또는 지역간 세이프가드에 관해서는 보다 자세한 규정을 두는 것이 일반적이다. 양자간 또는 지역간 세이프가드에 관해서는 FTA 체계 내에서 그들만을 위한 특별한 규범을 구성하기가 보다 수월해진다.

한중일 FTA에서도 보다 자세한 규정을 통해서 양자간 세이프가드를 규율할 수 있을 것이다. 반면에 다자간 세이프가드는 WTO 규범을 수용하는 규정으로 허용할 수 있다. 비록 많은 동북아시아 지역 FTA가 지역간 세이프가드를 허용하지는 않지만, 한중일 FTA에서 이 방법을 규율할 가능성이 없는 것은 아니다. 그러나 한중일 FTA에서 소규모 또는 개발도상국을 위한 세이프가드 특별규정을 두는 것은 가능성이 희박하다.

세이프가드 적용요건에 관하여, 한중일 FTA는 ‘예상하지 못한 상황의 발전’을 요구하지 않을 것이다. 대부분의 동북아시아 FTA들이 이러한 입장에 있으며, 한중일 3국이 자국산업 보호를 보다 선호할 것이기 때문이다. 반면에 한중일 FTA에서는 세이프가드 조치를 적용하기 위해서 수입이 피해의 실질적인 원인이 될 것을 요구할 것으로 보인다. 이것은 각국이 분쟁의 가능성을 피하기 위해서 수입과 피해 사이의 보다 실질적인 연결을 요구하는 것이라고 해석할 수 있다. 결과적으로, 한중일 FTA 세이프가드의 요건은, ‘동종 또는 직접적으로 경쟁하는 상품을 생산하는 국내산업에 대하여 FTA의 혜택을 받은 수입증가가 실질적인 원인이 될 것’으로 규정해야 할 것이다.

한중일 FTA의 세이프가드의 구체적인 적용형태는, 원칙적으로 FTA 양허표에 따른 관세축소를 정지하는 것으로 할 가능성이 높다. 또한 WTO의 최혜국대우 원칙과 같은 특정 한계 내에서 관세율의 인상을 허용하는 것도 바람직하다. 한중일 FTA의 세이프가드 적용기간은, 원칙적으로 피해를 구제하거나 예방하기 위한 필요최소한으로 한정하며, 특정한 한계기간을 명시해야 한다. 1년 혹은 2년 정도의 한계기간과, 이와 같은 정도의 연장기간을 검토할 수 있다.

한중일 FTA는 협의 및 보상절차를 규정할 것이다. 많은 FTA가 보상에 관한 규정을 두고 있는데, 대부분 세이프가드를 적용하려는 수입국이 보상을 하거나 조치의 영향을 받게되는 수출국이 보복조치를 할 수 있도록 한다. 그러나 WTO 규범은 세이프가드 조치 후 3년 동안 수출국의 보복조치를 금지하고 있다. 각 FTA 역시 이에 관한 구체적인 규정들을 두고 있으며, 당사국이 구제를 위한 다른 방법을 찾을 수 있는 기회를 부여하기도 한다.

협의와 보상의 절차에 관하여도 한중일 FTA는 다양한 방법을 허용해야 한다. 기본적으로 수입국이 세이프가드를 적용하면서 다른 분야의 무역자유화로 수출국에게 보상하는 방법을 기대할 수 있다. 만약 당사국들이 이러한 보상에 합의하지 못할 경우에는 수출국이 보복조치로서 FTA 특혜를 정지하는 권한을 부여받을 수 있을 것이다.

농산물에 관한 특별 세이프가드 역시 고려할만한 사항이다. 일반적인 세이프가드와 달리, 농산물 세이프가드 조치는 WTO에서도 별도의 농업협정에서 규정하고 있으며, 동북아시아의 FTA에서도 농산물 세이프가드에 관하여 별도의 규정을 두는 것은 흔하지 않다. 세이프가드를 위한 독립적인 분쟁해결절차 역시 FTA에서 일반적인 내용은 아니다. 한중일 FTA에서도 이러한 세이프가드만을 위한 독립적인 분쟁해결장치는 필요하지 않은 것으로 보인다.

이미 FTA 정책과 체결된 FTA의 이행을 위한 국내법의 개정 및 특별법의 제정이 이루어져왔다. 세이프가드에 관한 사항도 관련 규범의 정비가 진행되었다. 그러나 한중일 FTA는 이전과 다른 새로운 법률문제를 낳을 것이다. 한중일 FTA와 세이프가드에 관련된 국내규범의 정비와 대응책이 장기적인 관점에서 요구된다.