독일과 스위스의 입법평가 사례연구

Abstract

독일과 스위스를 중심으로 하는 유럽국가에서 실시되고 있는 입법평가가 우리나라에 소개된 후 입법학 분야에서는 물론 입법실무를 담당하는 각종 기관에서 입법평가에 대한 관심이 매우 높아져가고 있다. 이러한 관심은 입법자의 절대절명의 과제라고 할 수 있는 “좋은 법”의 획득에 기초한다. 수범자 측면과 집행자 측면 모두에서 수용할 수 있는 법률을 얻기 위한 노력의 일환이 입법평가라고 이해하고 있는 것이다. 그러한 면에서 입법평가는 향후 우리나라의 입법현장에서 “좋은 법”을 얻기 위한 의미 있는 방법과 도구로 기능할 수 있을 것으로 전망된다. 그러나 입법평가가 입법학 및 입법현장에서 “좋은 법”을 얻기 위한 좋은 수단이라는 인식이 확산되고 있음에도 불구하고 정작 입법평가를 어떻게 하여야 하는가에 대한 의문은 더욱 커졌다. 입법평가의 선진국이라고 할 수 있는 독일 및 스위스의 경우 이미 30여 년간 이 분야에 대한 이론적 검토 및 실무에로의 적용 가능성을 연구하여 왔다. 특히, 평가와 관련하여 법학분야 이외의 영역인 경제학, 통계학, 사회학 등 인접 학문영역에서의 인식론과 방법론들을 과감하게 채용하여 법학과 접목시키는 과정에서 입법평가의 모델을 개발하고 이를 입법실무에서 제도화하는데 많은 노력을 기울여 왔다. 그 결과 입법평가의 법제도적 기초, 입법평가를 수행하기 위한 물적․인적 제도화가 이루어 졌으며 이제는 이를 바탕으로 거의 모든 법률 및 법령에 대한 평가를 실시하고 있다.

독일의 경우 주 정부와 연방정부는 오래전부터 때로는 독자적으로 때로는 상호 협력을 통하여 입법평가의 이론적 기초와 제도화를 진행하여 왔다. 그 결과 최근에는 정부 법령안에 대한 사전 평가를 주요 업무로 하는 연방 기구가 설치되었으며, 내각 내에도 입법평가 중 주요 평가항목에 대한 부분을 집중적으로 검토하는 부서가 설치되기에 이르렀다. 각 주들도 자체의 법령안에 대한 평가를 주의 수준에서 또는 연방정부와 유럽연합과의 연계 속에서 수행하고 있다.

직접민주정과 전통적 연방제도가 발달한 스위스의 경우는 정치의 중심이 주를 중심으로 이루어지고 있다. 각 주는 자체의 입법권을 충분히 행사하고 있다. 직접 민주정의 발달은 국민들이 자신들이 속한 주, 국가의 법령을 스스로 제정한다는 의미도 내포하고 있다. 다른 말로 한다면, 주정부 또는 중앙정부에서 마련하는 법령안과 이를 심의 하고 결정하는 의회에 대한 국민들의 관심이 매우 높다는 것을 의미한다. 스위스의 입법평가는 바로 그러한 스위스의 정치적 특징 하에서 발달을 하였다. 따라서 국민들에게 수용될 수 있는 법령의 마련을 위한 신중한 입법과정이 형성되었고 신중한 입법심사가 이루어지는 환경이 마련되었다. 입법평가도 그러한 관점에서 매우 신중하고 치밀하게 이루어지고 있다. 이러한 스위스의 입법현실은 과잉입법, 졸속입법을 사전에 상당한 부분 차단할 수 있는 토양이 된다.

입법평가는 “좋은 법”을 획득하기 위한 중요한 수단임에는 틀림이 없다. 그러나 입법평가의 결과가 가져올 수 있는 여러 정치적 의미 및 결과 등을 고려한다면 평가가 및 평가결과에 영향을 받는 부분으로부터 평가의 신뢰성을 확보하여야 한다. 이를 위해서 입법평가의 구체적인 기준, 요소, 방법 및 수단 등에 대한 사전 합의와 이후 평가를 수행하는 과정 및 결과에 대한 구성원들의 동의 등이 이루어 질 수 있는 환경 조성이 매우 중요하다.

인간의 인지능력 및 판단능력은 매우 유사한 것으로 보고된다. 유럽의 국가이던 아시아의 국가이던 국가의 목적과 국가의 운영, 법률의 의의 및 기능에 대한 기본적인 인식은 거의 같다고 보아진다. 그러한 의미에서 새로운 제도의 도입 또는 새로운 체계의 도입에서 이를 먼저 실시해 본 국가의 경험을 조사하고 이를 배우는 것은 의미가 있다. 입법평가도 그러한 예들 중의 하나이다. 입법평가에 대한 긍정적 효과가 받아들여지고 이를 시행할 필요가 있다는 주장들이 높아지고 있는 이때에 이미 오래전부터 입법평가를 실시하여온, 그래서 입법평가에 관한 상당한 Knowhow를 축적하고 있는 독일과 스위스의 사례를 조사하는 것은 의미가 있다. 특히, 지금까지 상대적으로 많이 알려져 온 이론적 소개보다는 입법평가의 실무에서 입법평가를 실제로 어떻게 수행하고 있는 지에 대해 관심을 가지고 해당 국가가 입법실무에서 실제로 수행한 입법평가를 직접 소개하는 것도 현 단계에서는 의미가 있다. 여기서는 독일의 경우는 주 법률에 대한 입법평가를, 특히 브란덴부르크 주가 실시한 주 법률에 대한 입법평가의 실제사례를, 스위스의 경우는 행정법규인 지침에 대한 법규평가를 소개한다. 서로 다른 수준의 법령에 대한 평가를 소개하는 것도 향후 우리나라에서 실시될 것으로 기대되는 각종 법령의 평가에 있어서 실무적 도움이 될 것으로 기대한다.