미국 연방자동차안전기준 202 승객용 차량을 위한 머리지지대 제정에 대한 입법평가 사례분석

Abstract

이 연구는 미국 고속도로교통안전청(National Highway Traffic Safety Administraion, NHTSA)의 입법영향평가(기술적․경제적 분석)를 검토․고찰하여, 향후 우리 정부와 행정기관의 효율적 입법 및 입법영향평가 역량을 구축하고 제고시키기 위한 모델을 정립하는데 참고 자료로 사용될 수 있도록 하는데 그 목적이 있다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구에서는 연방자동차안전기준 202 승객용 차량을 위한 머리지지대(FMVSS NO. 202 Head Restraint For Passenger Vehicles, 이하 ‘2004 최종규칙’이라 함) 제정의 타당성 여부에 대한 NHTSA의 최종규제영향분석서(Final Regulatory Impact Analysis)를 검토․분석하였다. 다만, 2004 최종규칙이 시행되기 전에 백셋 거리에 대한 자동차관련업계의 청원이 있어 NHTSA는 최종규제보충평가서(Supplemental Fi-nal Regulatory Evaluation)를 작성하여 2007 최종규칙(FMVSS No. 202a Head Restraints)을 제정하였다. 이 2007 최종규칙에 대해서는 본 보고서 부록에서 2004 최종규칙과의 차이점을 언급하기로 한다. 이하에서는 2004 최종규칙에 관한 NHTSA의 최종규제영향분석서를 고찰하기로 한다.

이 최종규제영향분석서는 승용차(passenger cars), 픽업트럭(pickups), 밴(vans), 다용도차량(utility vehicles)에 설치된 앞좌석 머리지지대의 경우 H-point로부터 머리지지대 꼭대기의 높이가 최소한 800mm(31.5 in-ches) 되도록 요구하는 2004 최종규칙을 제정하는데 기초가 된다. 이 2004 최종규칙은 또한 머리지지대 높이의 하한규정을 두어 앞좌석 머리지지대는 H-Point로부터 최소한 750mm 이하로 조절되어서는 안된다고 하였다. 이 2004 최종규칙에서는 뒷좌석 머리지지대에 관한 규정은 두지 않았지만, 일단 뒷좌석에도 머리지지대가 설치된 차량에 한해서는 최소한 750mm 이상이 되어야 한다고 규정하였다. 그리고 앞좌석 머리지지대 규정을 강화하여, 앞좌석 머리지지대의 백셋은 머리지지대의 위치조정과 무관하게 항상 55mm 이하로 설치해야 한다고 규정하였다.

또한, NHTSA의 최종규제영향분석서는 2004 최종규칙이 승객용 차량의 탑승자들의 안전 및 건강(목부상)에 미치는 편익(안전 및 건강편익)과 그에 소요되는 비용에 대한 규제영향평가를 통하여 동 규칙제정의 타당성 여부를 결정하였다. NHTSA 분석서에 따르면, 2004 최종규칙의 머리지지대 높이와 백셋 규정으로 인한 예측 편익은 앞좌석 탑승자의 목부상 15,272건 감소, 뒷좌석 탑승자의 목부상 1,559건 감소, 합하여 목부상 16,831건의 감소이다. 2004 최종규칙을 준수하기 위하여 머리지지대 개선에 드는 총비용은 앞좌석 머리지지대 6천 6백 7십만 달러, 뒷좌석 머리지지대 1천 2백 8십만 달러, 잠금장치 4백 7십만 달러, 총합계 8천 4백 2십만 달러이다. 구체적으로 앞좌석에 관련된 비용은 7천 1십만 달러(6천 6백 7십만 달러 + 3백 4십만 달러), 뒷좌석에 관련된 비용은 1천 4백 1십만 달러이다. 또한 차량 한 대당 예상되는 평균비용은 앞좌석 $4.51, 뒷좌석 $1.13, 차량 당 평균 비용 $5.42이다.

역사적으로, NHTSA는 비용과 편익이 본질상 금전적일 때 장래의 비용과 편익을 할인하여 오고 있다. 예컨대, NHTSA는 안전성 대책에 의해 야기된 증가된 중량으로 인한 연료소비에 있어서 장래 증가치, 또는 후면 중앙 상단 정지등(center high-mounted stop lamps)과 같은 추돌 회피기준이 추돌건수를 감소시켰을 때 추돌로 인한 재산상 손해배상 비용에 있어서 장래 감소치를 할인하여 오고 있다. NHTSA는 사망과 부상에 대하여 달러가치를 부여하고 있지는 않는다. 그래서, 그러한 편익은 할인되어지지 않고 있다. 즉, NHTSA는 달러로 계량화할 수 없는 편익에 대해서는 할인하지 않는다. 그 대신, NHTSA는 equi-valent life saved 당 비용에 관한 예측에서 결과하는 비용-효과분석(cost- effectiveness analysis)을 수행한다. 그 결과, 7% 할인율을 적용할 때, 1 equivalent life saved 당 비용은 앞좌석 2백 3십 9만 달러, 뒷좌석 4백 7십 1만 달러, 총합계 2백 6십 1만 달러이다. 본 보고서의 주요 내용들을 요약하면 다음과 같다.

Ⅰ. 에서는 NHTSA가 2004 최종규칙을 제정할 때 규제영향평가(기술적․경제적 분석)를 어떻게 실행하였는가를 기술한 NHTSA 최종규제영향분석서를 검토․고찰하여, 향후 우리 정부와 행정기관의 효율적 입법 및 입법평가를 위한 모델을 정립하는데 참고 자료로 사용될 수 있도록 하는 것을 이 연구의 목적으로 함을 밝힌다.

Ⅱ. 에서는 자동차 후면추돌사고로 인한 차량 탑승자들의 목부상(whiplash injury)을 예방하기 위하여 머리지지대(head restraint) 설치의 필요성, 일정한 높이의 머리지지대 설치의 필요성, 그리고 백셋(backset) 감소의 필요성을 기술한다. 이러한 필요성에 따라, 현재 적용되고 있는 연방자동차안전기준 202 승객용 차량을 위한 머리지지대(Federal Motor Vehicle Safety Standard, FMVSS NO. 202 Head Restraint For Pas-senger Vehicles)의 머리지지대 높이와 백셋거리를 언급하고, 이 기준을 대폭 강화한 2004 최종규칙에 대해 간단히 소개한다. 나아가, 2004 최종규칙과 ｢유럽에서의 규제를 위한 경제위원회｣의 NO. 17(Economic Commission for Europe Regulation NO. 17, ECE 17)인 “좌석, 고정장치 그리고 머리지지대에 관한 승인과 관련한 통일규정”(Uniform Provisions Concerning The Approval Of Vehicles With Regard To The Seats, Their Anchorages And Head Restraints)과의 조화 노력과 이동(異同)에 관한 간단한 언급을 한다.

Ⅲ. 에서는 2004 최종규칙 제정의 배경을 고찰한다. 이를 위하여, 첫째, 승용차의 경우 앞좌석 머리지지대를 1969년 1월부터, 경트럭의 경우 1991년 8월 31일부터 장치하도록 규정하고 있는 현재 FMVSS No. 202의 머리지지대 규정을 간단히 언급한다. 특히, 머리지지대 높이는 머리지지대 꼭대기가 상체기준선과 평행하게 측정된 좌석기준점으로부터 최소 700 mm(27.5 inches) 이상이어야 한다. 둘째, 현재 FMVSS No. 202의 머리지지대 규정에 따라 승용차에 장치된 머리지지대가 얼마만큼 목부상 감소효과를 가지는가에 대한 1982년의 NHTSA 평가결과(고정식 머리지지대(28.3%)가 조정식 머리지지대(16.7%)보다 높다)를 간략히 살펴본다. 셋째, 2004 최종규칙안에 대한 48건의 코멘트의 내용을 간략히 고찰한다.

Ⅳ. 에서는 2004 최종규칙의 내용을 고찰한다. 동 규칙은 머리지지대 높이를 H-point로부터 750 mm(29.5 inches)부터 800 mm(31.3 inches)까지 사이에서 조절 가능하도록 규정하고 있으며(다만, 고정식 머리지지대인 경우에는 800mm(31.3 inches) 이상), 백셋은 55 mm(2.2 inches) 미만이 되어야 한다고 규정한다. 또한, 동 규칙은 뒷좌석에는 적용되지 않지만, 자동차제조업자들이 뒷좌석에도 머리지지대를 설치하면 앞좌석 머리지지대의 요건이 그대로 적용되도록 규정한다. 1. 뒷좌석 머리지지대에 관한 개념정의에서는 2004 최종규칙은 뒷좌석 머리지지대에 관한 객관적 개념정의와 뒷좌석 머리지지대의 존재 여부를 결정하기 위한 테스트 절차를 규정하고 있다. 이러한 객관적 방법론을 개발하기 위하여 NHTSA는 여러 가지 대안들을 고려하였는바, 뒷좌석 등받이 구조물의 어떠한 부분이라도 조정위치에 있을 때 J826 마네킨으로 측정하여 700 mm 또는 그 이상이면 그 차량은 뒷좌석 머리지지대를 가지는 것(실제로 머리지지대는 설치하지 않음)으로 고려될 것이라고 NHTSA는 결정하였다. 또한, 2004 최종규칙과 ECE 규정과의 이동(異同)을 기술한다. 2. 머리지지대 높이요건에서는 2004 최종규칙은 현재 FMVSS No. 202의 머리지지대 높이보다 높이요건을 더욱 강화하여 머리지지대가 머리와 목의 후방움직임을 제한할 정도로 충분히 높게 될 것을 요구함으로써 탑승자의 목부상 감소에 기여할 수 있다고 한다. 그밖에 각종 단체 및 자동차제조업체들의 머리지지대 높이요건에 관한 의견을 간략히 기술한다. 3. 백셋요건에서는 2004 최종규칙안에서 NHTSA는 백셋이 50mm 이하여야 하고, 0에 가까울수록 목부상 위험을 예방할 수 있다고 한다. 결국, NHTSA는 백셋 거리를 50mm로 제한하고 머리지지대의 높이를 800mm로(조정했을 때의 높이 하한을 750mm로) 할 수 있는 머리지지대가 최상일 것이라고 믿는다. 이러한 NHTSA의 생각에 동조하는 입장(ICBC, Transport Canada 등)과 반대하는 입장(AAM, UMTRI, GM, Ford, AIAM 등)의 내용을 고찰한다. 특히, UMTRI는 현재 좌석 디자인상 백셋의 거리를 91mm로 했을 때 99%가 선호하는 머리 위치를 수용할 것으로 추정하고 있다. 4. 조정식 머리지지대의 잠금메카니즘을 통한 조정유지요건에서는 조정식 머리지지대에 있어서 조정되어 고정된 이후 그 위치를 계속 유지하는 것이 목부상 방지에 큰 효과가 있다는 인식 하에, 2004 최종규칙은 조정식 머리지지대 높이가 추돌시에도 800mm(31.3 inches) 이하로는 되지 않도록 그리고 백셋이 55mm 이하로 되도록 규정하고 있다. 5. 공용화 또는 조화에서는 1949년부터 자동차 규제의 세계적 공용화 또는 조화가 UN에 의해 시작되었음을 기술한다. 자동차 규제의 공용화는 무역장벽제거, 생산비용절감, 신제품 개발 및 생산장애의 제거, 전세계 소비자들의 수요변화에 적절히 대응하기 위해 필요하다. 그 결과, ECE 17과 25가 2004 최종규칙을 개선하는데 참고가 됨을 기술한다. 그밖에, 머리지지대의 높이, 폭, 간격, 에너지흡수 등을 2004 최종규칙과 공용화 또는 조화할 것을 기술한다. 6. 가시도 측면에서는 머리지지대로 인하여 차량 후방의 가시도를 감소시킨다는 불만에 대하여 운전석의 머리지지대와 뒷좌석 머리지지대로 구분하여 고찰한다. 7. 유예기간에서는 머리지지대 관련 기준을 개정 강화하여 업그레이드된 2004 최종규칙이 2008년 9월 1일(2004 최종규칙이 공표된 후 최초의 9월 1일이 지난 이후의 3년)부터 효력을 가질 것이므로, 그 동안 현재 FMVSS No. 202 규정을 따르고 있는 것은 허용하기로 하였음을 밝힌다.

Ⅴ. 에서는 여태까지 행해진 2004 최종규칙 제정을 위한 후면추돌시 발생하는 목부상과 관련된 연구조사에 관해 고찰한다. 1993년의 연구조사는 백셋 거리와 목부상의 상관관계를 조사하여 백셋 거리가 커질수록 목부상에 미치는 영향이 매우 크다고 하였다. 1987-1988 볼보차량을 대상으로 한 연구조사는 백셋과 목부상 증상의 정도와 기간 간에 상호관련성이 있다고 하였다. 1998년의 연구조사는 목부상지수(NIC)가 부상의 정도를 정확하게 반영하는지 여부를 조사하였다. 구체적으로 이 장에서는 2004 최종규칙에서 요구하는 앞좌석 머리지지대 높이, 뒷좌석 머리지지대 높이, 그리고 백셋 거리 등에 관하여 차량 모델별로 고찰한다. 1. 차량별 머리지지대 높이에서는 14 차종에 관한 연구조사 결과, 2004 최종규칙의 머리지지대 높이요건과 백셋요건과의 괴리를 나타낸다. 2. 앞좌석 머리지지대 설치 현황에서는 승용차와 경트럭 간에 고정식 머리지지대와 조정식 머리지지대의 설치비율이 상이함을 나타낸다. 즉, 승용차의 경우 조정식 머리지지대가 93%(1998년식 모델 샘플링), 경트럭의 경우 고정식 머리지지대가 80%(1998년식 모델 샘플링)였다. 3. 능동형 머리지지대에서는 대차실험(sled test)을 통하여 후면추돌시 속도에 따른 능동형 머리지지대의 위치와 머리와 척추의 회전각의 크기 등을 고찰하여 2004 최종규칙의 머리와 척추의 회전각 범위요건을 충족하는지 여부를 검토하였다.

Ⅵ. 에서는 머리지지대의 설치로 인한 편익(목부상 감소)을 고찰한다. 1. 안전성 문제에서는 후면추돌로 인한 목부상으로 발생하는 연간 비용(27억 달러: 치료비용, 가계 생산성 감소, 임금손실, 보험료, 법적 비용, 사고시 긴급출동비용, 자동차 비용 등)에 대한 머리지지대의 편익(목부상 감소)을 앞좌석 머리지지대와 뒷좌석 머리지지대, 탑승자의 신장에 따른 승용차와 LTVs, 그리고 고정식 머리지지대와 조정식 머리지지대 등으로 구분하여 고찰한다. 2. IIHS 등급평가에서는 차종별로 머리지지대의 높이와 백셋에 의해 결정되는 등급평가결과(우수 good, 보통 acceptable, 미흡 marginal, 불량 poor)를 검토한다. 등급평가결과가 우수인 경우 머리지지대 높이는 800mm(31.5 inches) 이상, 백셋 55mm(2 inches) 이하이며 불량에 비하여 약 24% 정도 목부상을 감소시킬 수 있다. 3. NHTSA의 평가결과에서는 승용차와 경트럭을 구분하고 있다. 승용차의 경우 데이터가 있는 텍사스주의 사고파일을 대상으로 조사하였다. 그 결과, 현행 FMVSS No. 202가 시행되기 전인 1968년식 차량의 88%가 머리지지대를 설치하지 않았고, 현행 FMVSS No. 202가 시행된 1969년식 차량의 88%가 머리지지대를 설치하였다. 이에 따라, 후면추돌로 인한 목부상 감소효과는 고정식 머리지지대는 17%, 조정식 머리지지대는 10%로 측정되었고 평균 13.1%로 측정되었다. 경트럭의 경우 8개 주의 파일을 평가한 결과 머리지지대의 설치로 목부상을 6.08% 감소시켰다. 이 결과는 승용차의 13.1%의 절반 정도에 해당한다. 4. 머리지지대 높이 증가에 대한 예상효과에서는 평가차량들의 평균 앞좌석 머리지지대 높이(767mm(30.2 inches))와 2004 최종규칙(800mm) 간에 33mm(1.3 inches) 차이가 나며 이는 목부상 감소효과 면에서 1.83%에 해당함을 나타낸다. 5. 백셋의 연구에서는 머리지지대 높이는 백셋에 관한 기능이기 때문에 머리지지대 높이 증가의 편익은 추정된 백셋에 달려있다는 것을 보여준다. NHTSA도 백셋의 감소와 머리지지대의 높이증가는 추돌로 인한 목움직임과 척추와 머리의 회전각을 감소시킴으로 목부상 위험을 감소시킨다고 하였다. 또한, 평균적인 남성()의 신체조건를 기준으로 머리지지대의 높이와 백셋을 측정하여, 우수, 보통, 미흡 그리고 불량의 4 등급으로 평가하여 머리지지대와 목부상 위험 간의 상호 관련성을 비교하는 IIHS 연구도 백셋이 목부상 감소와 관련이 있다는 것을 나타내고 있다. 따라서, NHTSA는 백셋 거리를 줄이면 목부상 비율도 감소할 것이라고 믿고, 나중에 백셋 거리 요건에 기초하여 편익을 계산할 것이다. 6. 백셋효과의 예측에서는 현재 차량의 머리지지대 높이와 백셋의 평균은 767mm와 75mm인데, 2004 최종규칙에 따라 머리지지대 높이를 800mm로 하면 목부상 감소 효과는 1.68%에서 3.5%로 증가하고, 백셋 거리를 75mm에서 55mm로 하면 목부상 감소 효과는 3.5% 증가한다는 것을 나타낸다. 따라서 백셋 거리가 감소했을 때 목부상 위험에 대한 효과는 5.83(3.5/0.6)%가 된다. 뒷좌석의 높이 변화로 인한 목부상 감소효과에 대하여 NHTSA는 4가지 대안을 제시하고 있다. 7. 머리지지대 높이 증가와 백셋 감소로 인한 편익에서는 머리지지대의 높이가 31.5inches이고 백셋이 55mm 이하이면 목부상 건수는 상당히 감소되어 앞좌석의 경우는 만큼 감소할 것이라는 것을 나타낸다. 뒷좌석 머리지지대 높이 변화로 인한 목부상 감소효과에 대하여 NHTSA는 4가지 대안을 제시하고 있다.

Ⅶ. 에서는 다양한 차량들에 대한 머리지지대 관련 비용을 검토한다. 머리지지대 1개당 평균비용은 $31.50이고 머리지지대의 인치당 평균비용은 $1.65이다. 2004 최종규칙의 머리지지대 높이를 준수하기 위하여 총비용 6천 6백 7십만 달러 소요된다. 뒷좌석 머리지지대 관련 비용에 대하여 NHTSA는 4가지 대안을 제시하고 있다.

Ⅷ. 에서는 지출된 1 달러당 예방된 부상예측치 간의 비교를 제공하기 위하여 비용과 편익을 결합시켜 비용-효과분석을 행한다. 즉, NHTSA는 사망과 부상에 대하여 달러가치를 부여하고 있지 않기 때문에 equivalent life saved 당 비용에 관한 예측에서 결과하는 비용-효과분석을 수행한다.

Ⅸ. 에서는 법률에서 규정하고 있는 규제영향분석요건을 2004 최종규칙 제정시 NHTSA가 어떻게 충족하고 있는가를 고찰한다. 법률로는 구체적으로 ｢소기업에 대한 공정한 규제집행법｣(Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act, SBREFA)에 의해 개정된 규제유연성법(Regu-latory Flexibility Act, RFA)상의 소기관들(small entities)에 대한 2004 최종규칙의 잠재적 영향과 ｢자금지원 없는 강제개혁법｣(Unfunded Mandates Reform Act of 1995, UMRA)상의 주, 지방 그리고 부족 정부들과 사적 부문에 관한 2004 최종규칙의 영향 등을 평가한다.

Ⅹ. 에서는 차량의 중간좌석에 위치하는 머리지지대의 비용과 편익을 고찰한다. 그 결과, NHTSA는 중간좌석 머리지지대 설치에 대한 막대한 비용(7%의 할인율을 적용했을 때 2004 최종규칙의 높이와 백셋 요건에 따라서 앞좌석 중간좌석 머리지지대의 설치로 인해서 발생하는 equivalent life saved에 대한 비용은 3억 3천 9백 5십만 달러이며, 뒷좌석 중간좌석 머리지지대의 설치로 인해서 발생하는 equivalent life saved에 대한 비용은 5천 7십 2만 달러)과 머리지지대 설치에 따른 상대적으로 사소한 안전성 영향으로 인하여 중간좌석 머리지지대 설치를 요구하지 않고 있다.

Ⅺ. 에서는 2004 최종규칙 제정의 타당성 여부를 검토하기 위하여 NHTSA가 행한 규제영향평가제도가 우리에게 제공하는 시사점을 간략히 기술한다.

부록에서는 2004 최종규칙에 대한 자동차관련업계의 청원을 반영한 2007 최종규칙의 내용과 2004 최종규칙과의 차이점 등을 기술한다.