국제징수법상 관허사업제한제도에 관한 입법평가

Abstract

1. 입법평가의 목적

국세징수법상의 관허사업제한제도는 직접적인 강제수단인 체납처분절차를 상호 보완하는 기능을 수행함으로써 조세채권 확보에 기여하고 있으나, 법리적 측면에서 체납국세와 제한되는 관허사업간의 실체적 관련성 여부와 관련하여 부당결부금지원칙 위반의 문제가 제기되고 있고, 행정목적과 이를 실현하기 위한 수단간의 합리적 비례관계 여부와 관련하여서는 과잉금지원칙 위반의 문제가 제기되고 있다.

또한 국세징수법상의 관허사업제한제도에 대하여는 비용 대 편익이라는 측면에서 실제로 세무관서가 관허사업제한제도를 조세채권의 확보수단으로 얼마나 활용하고 있고, 이로 인해 체납된 조세가 실제로 얼마나 징수되었으며, 제도 운용에 드는 비용과 징수된 체납액을 비교할 때 그 실효성과 타당성을 인정할 수 있는지에 대하여도 의문이 제기되고 있다.

따라서 현행 국세징수법 제7조의 관허사업제한제도에 관한 법리적 차원의 규범 타당성 분석과 함께 통계학적 분석과 비용ㆍ편익 분석 등을 바탕으로 보다 객관적이고 과학적으로 규범 적실성을 파악하고자 하는 것이 본 입법평가의 목적이라 하겠다.

2. 법리적 측면에서의 규범 타당성 분석

(1) 부당결부금지원칙 위반과 관련하여

국세징수법상의 관허사업제한은 그 목적과 수단 간에 실체적 관련성이 법률의 규정에 의해 담보되므로 법률상의 원칙인 부당결부금지원칙 위반 문제는 발생하지 않는다. 또한 경제력이 없어 체납하고 있는 자에게 관허사업을 허용하는 것은 조세채권의 확보에 불안이 발생하며 이는 전체 국민에의 부담으로 돌아간다는 점을 생각한다면 이론적으로도 납세의무위반과 관허사업제한 간에 실질적 관련성이 없다고 할 수 없다. 더구나 국세징수법 제7조는 국세체납을 관허사업을 허가함에 있어 고려하여야 할 소극적 요건 규정으로도 볼 수 있으므로 실체적 관련성을 인정할 수 있다.

(2) 과잉금지원칙 위반과 관련하여

국세징수법상의 관허사업제한은 단순히 행정법규인 세법상의 의무위반에 대한 것이 아니라 헌법상의 납세의무위반에 대한 것으로 볼 수 있다. 헌법상의 납세의무를 ‘심각하게’ 위반한 자에 대하여 헌법의 하위규범인 개별 법률규정에 의해 그 요건이 정해진 영업의 허가를 제한하도록 하는 법률의 규정은 위헌이라고 할 수 없다는 점에서 헌법적 정당성을 인정할 수 있다.

국세징수법상의 관허사업제한제도는 관허사업제한의 사유와 관련하여 폭넓은 적용유예 규정을 두어 비록 국세체납이 있다 하더라도 일정한 사유가 있는 경우에는 관허사업의 제한을 요구하지 못하도록 하고 있고, 관허사업제한을 요구하는 세무서장과 그 요구에 따라 관허사업제한 처분을 하는 주무관서의 장에게 재량을 인정하고 있으며, 그 재량도 납세가 곤란한 사정을 간과하면 위법이 되는 기속재량에 해당한다. 이런 점에 비추어 보면 현행 국세징수법 제7조의 관허사업제한제도는 입법목적과 수단 간에 상당한 비례관계가 확보되어 있어 위헌이라고 평가할 수 없다. 3. 통계조사분석과 비용편익분석을 통한 규범적 실효성 및 타당성 분석

(1) 운영실태 조사결과

국세청 통계와 최근 감사원이 실시한 관허사업 운영실태에 대한 감사결과, 공무원 및 조세전문가와의 면담자료, 언론기사 등을 토대로 현행 관허사업제한제도의 운영실태를 조사한 결과, ① 신고업 등 관허사업제한 대상이 아닌 업체에 대한 사업정지 및 취소의 요구 ② 관허사업제한 대상 체납액 기준의 미비로 500만원 미만의 소액 체납자에 대한 사업의 정지 및 취소의 요구 ③ 관허사업제한 대상업체 선정후 제한요구 미이행 ④ 체납업체 폐업후 관허사업제한 요구 ⑤ 관허사업제한 요구후 처리결과 확인 미이행 등 ⑥ 체납관리 운영시스템의 미비로 신규관허사업제한 제도의 미미한 활용 등의 문제점이 드러났다.

(2) 통계조사분석을 통한 실효성 평가분석

관허사업제한제도는 그 자체로서 체납세액의 징수에 기여할 수 있지만 대개는 직접적 징수수단인 체납처분과 상호 연계하여 체납세액의 징수에 기여하는 것으로 평가되었다. 따라서 관허사업제한제도의 실효성은 통계수치로는 제시하기 곤란하나 상당한 심리적 압박을 통해 체납세액의 납부에 기여한다고 평가할 수 있다. 신규관허사업제한제도의 경우도 체납정보교환업무시스템의 미비로 거의 활용되고 있지 못하나, 적어도 조세체납예방의 시그널로 작용한다는 점에서 어느 정도의 실효성을 인정할 수 있는 것으로 평가할 수 있다.

(3) 비용편익분석을 통한 타당성 평가분석

AHP(계층화분석법/Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 관허사업제한제도의 타당성을 종합평가한 바, 관허사업 제한제도의 실질적인 기능이 실효적인 징세효과 보다는 체납자에 대한 심리적인 압박수단으로서 의미가 큰 것으로 나타났다. 또한 평가자 5인의 의견을 종합한 결과 제도폐지 보다는 제도유지의 비중이 높아 전체적으로 제도유지 및 보완의 비중이 약 80% 정도로 제도폐지 보다는 크게 높은 것으로 드러났다.

4. 대안 제시

(1) 관허사업제한 대상업종의 명확화 : 국세징수법 제3조 수정안

신고업 등 관허사업제한 대상이 아닌 업체에 대하여 사업정지 및 취소를 요구하는 사례가 발생하는 것은 관허사업제한 대상업종이 명확하지 않은 때문이므로 국세징수법 제3조(정의)를 개정하여 제2항에 국세징수법기본통칙(7-0…1)의 ‘관허사업’ 정의규정과 같은 내용을 두고, 그 범위 내에서 국세청지침 등으로 관허사업제한 대상업종을 구체적으로 지정하도록 한다.

(2) ‘체납자의 범위’ 조정 필요 : 국세징수법시행령 제9조 수정안

｢국세징수법 기본통칙｣(7-0…2)(체납횟수 계산방법과 계산시점)에서 국세체납자의 범위에 제2차 납세의무로 인한 체납자까지 포함시키는 것은 규범체계상 문제가 있으므로 국세징수법시행령 제9조(체납횟수 계산과 관허사업 제한의 예외)를 개정하여 제1항에 ｢국세징수법기본통칙｣(7-0…2)의 내용을 규정하도록 한다.

(3) 관허사업제한요구 체납기준금액의 설정 : 국세청 ｢관허사업제한운용지침｣

최근의 ‘행정제재처분 합리화 방안’의 추세를 반영하여 현행 관허사업의 제한도 합리적으로 개선하거나 실효성이 있는 제도로 up-grade 시킬 필요가 있는 바, 최근 작성된 국세청 ｢관허사업제한 운영지침｣(2008.5)은 소규모 체납자에 대한 관허사업제한 요구는 규제가 과중하다는 이유로 500만원 미만은 제한요구를 배제하고 있는데, 바람직한 조치로 평가된다.

(4) 납세증명서 제출제도의 도입 : 국세징수법 제7조 수정안

신규관허사업제한제도가 잘 활용되지 못한 것은 주무관서가 체납사실을 잘 알지 못하는데서 비롯되는 바, 신규관허사업제한제도를 유지하고 그 활용을 제고하기 위해서는 국세징수법 제5조(납세증명서의 제출)를 개정하여 “국세징수법 제7조의 규정에 의한 관허사업을 개시하고자 하는 때”를 제4호로 신설하는 것이 바람직하다.

(5) 체납관리시스템 개발활용 등 관리체계 마련 등

국세ㆍ관세ㆍ지방세를 관장하는 과세당국간의 체납정보 공유를 위해 체납시스템에 의한 관리 등을 실현하고, 체납세액 징수지원을 위한 관련 공공기관간의 상시협력체계를 구축할 필요가 있다. 이를 위해 과세당국간 및 관련 공공기관간 ｢체납정보 공유시스템｣을 실시간 활용할 수 있는 체계를 갖추어 세금체납ㆍ결손처분자에게 각종 환급금과 보상금 등이 지급되지 않도록 하여야 한다. 이와 함께 국세ㆍ관세ㆍ지방세를 통합한 관허사업제한 제도 운영방안도 검토되어야 한다.