환경영향평가제 통합법안의 과제와 방향

Abstract

정부(환경부)는 2008년 8월에 종래 환경정책기본법상의 사전환경성검토제와 환경영향평가법상의 환경영향평가제를 일원화시킬 것을 골격으로 하는 ｢환경평가제도에 관한 법률안｣에 관한 공청회를 열어, 관계부처와 전문가 그리고 사업자 등의 입법의견을 수렴하였다. 2008년 10월에 입법예고된 법안은 종래의 “사전환경성검토”와 “환경영향평가”를 일원화시키는 외에 “사전환경성검토”를 “전략영향평가”로 명칭을 바꾸고 관련 제도간의 정합성을 증진시킬 것을 염두에 둔다. 현행 법제상 환경영향평가 제도는 3가지의 장치로 구성되어 있다. 하나는 ｢환경정책기본법｣에 기초한 사전환경성검토이다. 다른 하나는 ｢환경영향평가법｣에 기초한 환경영향평가이다. 환경영향평가는 사안에 따라 교통․규제․재해․인구․문화 등 인접 영향평가들과 연계될 수 있다. “넓은 의미의” 환경영향평가제도는 사전환경성검토와 “좁은 의미의” 환경영향평가(EIA) 그리고 인접 영향평가의 3가지 영역으로 구성되어 있다. 현행 평가제도는 개발사업을 “규모”를 기준으로 사전환경성검토와 환경영향평가로 구분하여 각각 다른 절차와 협의과정 등을 거침으로써 실무상 혼선이 초래되었다. 행정계획에 대한 사전환경성검토가 개발과 보전의 갈등을 사전에 예방하는 기능을 수행한다는 의미를 부여하는 한편 각각의 법적 개념들의 명칭을 변경하여 용어사용의 통일을 기할 필요가 있다.

사전환경성검토와 환경영향평가를 단일 법률에 담고 양자를 연계하려는 2008년의 제정법안은 환경평가의 종류와 대상은 현행을 유지하되, 환경평가 체계의 1원화와 절차의 개선 그리고 평가 내용과 질의 고급화 등을 이룩한다는 기본원칙을 표방한다. 제정법안은 종래 환경정책기본법에 규정된 사전환경성검토를 “전략환경평가”로 수용하고 환경영향평가법에 규정된 환경영향평가와 소규모 개발사업에 대한 환경영향평가를 승계한다. 제정법안은 전략환경평가와 환경영향평가 그리고 소규모 개발사업에 대한 환경영향평가를 “환경영향평가등”이라는 범주로 설정한다.

이 분석은 환경평가 실체의 적정성을 도모하고 절차와 방법 등을 일원화시킴으로써 절차를 촉진시키고 법집행 비용을 경감시키는데 주로 기여하고자 한다. 사전환경성 검토대상을 “계획에서 법안으로” 확장하는 문제는 지난한 과제이기는 하지만 다음을 위하여 가능성을 제시한다. 아울러 평가서 작성의 “주체”의 문제 [“누가 평가서초안을 작성할 것인가”]는 “누구든지 자기사건의 재판관이 될 수 없다”는 자연적 정의(natural justice)의 원칙에 비추어 회피하기 힘든 쟁점이기에 작성 주체의 “전환” 가능성을 제시한다.

환경성검토에 대한 권력분립상의 한계는 2002년 환경정책기본법 개정법에 의하여 사전환경성검토가 “환경기준유지” 조항(제11조)과 분리되어 “사전환경성검토협의” 조항(제25조)으로 독립되고 “환경영향평가” 조항(제28조)이 신설되면서 고착화되었다. 즉 사전환경성검토 대상이 “행정계획”으로 정착되면서 “법령”(안)에 대한 사전환경성 가능성이 배제되었다. 의원입법 형식으로 추진되는 법률안(bill)에 대하여서는 사전환경성 검토가 곤란하겠지만 정부입법으로 추진되는 법률안에 대하여서는 사전환경성 검토가 가능하다.

환경정책기본법에서 사전환경성검토 [전략영향평가] 제도의 근거규정이 완전히 분리되는 것은 법령(안)에 대한 사전환경성검토[전략영향평가]의 실시라는 관점에서는 바람직스럽지 못하다. 환경영향평가제도가 환경정책기본법으로 회귀하는 통로는 “환경기준” 조항(제10조)과 그 유지 조항(제11조)가 될 것이다. 현행 환경정책기본법상의 “환경기준의 유지” 조항(제11조)에 - 1999년의 개정법을 본받아 제2항을 다시 신설하여 - 정부법안과 행정계획에 관한 사전환경성검토 [전략영향평가]의 근거규정을 설정하고 새로 제정하는 2008년의 환경영향평가법안에 절차규정을 마련하여야 할 것이다. “환경영향평가” 근거조항을 신설한 2002년의 환경정책기본법 개정법 제28조는 사전환경성검토 [전략영향평가]를 환경정책기본법에 자리잡게 할 수 있는 접점이 될 것이다.

환경영향평가법은 평가서 작성의 주체를 “사업자”로 상정하면서도(제5조), 평가서 작성과정에서 사업자와 평가대행자에게 동등한 준수의무를 지우고(제10조제1항), 이를 근거로 평가서 등을 “허위로” 작성한 자를 2년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다(제40조제1항제1호)고 규정하고, 평가서등을 “부실하게” 작성한 평가대행자를 1천만원 이하의 과태료에 처한다(제42조제1항제1호)고 규정한다. 이로 인하여 행위의 주체와 책임의 주체가 분리되는 현상이 빚어진다. 이는 행정형벌의 강화 이전에 해결해야 할 과제이다.