발굴된 매장문화재 보존조치 법령 개선방안 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 1. 매장문화재는 그 존재의 양태가 개발과 갈등을 일으키기 쉬운 상태에 놓여 있다.매장문화재의 보존과 개발의 조화를 위하여 그리고 사유재산권과 문화재보호의 조화를 위하여「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」(이하 ‘매장문화재법’이라 칭한다)은 보존조치의 세 가지 유형을 규정하고 임의적 토지매입제도를 각각 규정하고 있다. 그러나 보존조치의 유형이 비교적 단순하여 민원이 많이 발생하여 이를 보다 세분화하여 대응할 필요가 있고, 매장문화재보존조치로 인한 재산권제한에 상응하는 보상을 제공할 필요가 있다. 2. 이에 이 연구는 ① 매장문화재에 대한 보존조치 유형의 세분화 가능성을 검토하고 ② 매장문화재 보존조치로 인한 재산권제한의 정도에 비례하는 보상 제공방안에 대하여 제도개선방안을 제시하고자 하였다.

Ⅱ. 주요 내용 1. 매장문화재에 대한 보존조치 유형의 세분화 가능성 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 (이하 ‘매장문화재법’이라 칭한다) 제14조는 발굴된 매장문화재가 역사적·예술적 또는 학술적으로 가치가 큰 경우 문화재위원회의 심의를 거쳐 보존조치를 명할 수 있도록 하고 있는데, 그 보존조치의 유형으로 다음과 같은 3가지 유형을 규정하고 있다. ① 현지보존: 문화재의 전부 또는 일부를 발굴 전 상태로 복토(覆土)하여 보존하거나 외부에 노출시켜 보존하는 것 ② 이전보존: 문화재의 전부 또는 일부를 발굴현장에서 개발사업 부지 내의 다른 장소로 이전하거나 박물관, 전시관 등 개발사업 부지 밖의 장소로 이전하여 보존하는 것 ③ 기록보존 발굴조사 결과를 정리하여 그 기록을 보존하는 것 그러나 이러한 유형은 토지지면의 이용정도를 고려하고 개발의 가치와 매장문화재의 현지성보존의 가치를 형량하여 현지보존의 유형을 다음과 같이 보다 세분화할 수 있을 것이다. ① 현지성 보존의 가치가 개발의 가치를 압도하는 경우인 현지원형보존 ② 현지성 보존의 가치가 매우 중요하지만 비개발적 이용만이 있는 경우인 현지이용보존 ③ 현지성 보존의 가치가 매우 중요하지만 소규모개발을 통해서도 보존이 가능한 경우인 현지개발보존 ④ 개발과 현지성 보존이 양립할 수 없는 경우로서 개발의 가치가 현지성 보존의 가치를 압도하는 경우이지만 여전히 보존의 가치는 있는 경우인 이전보존 ⑤ 기록보존 2. 매장문화재 보존조치로 인한 토지재산권 제한에 대한 보상방안 이러한 보존조치유형의 세분화는 재산권제한에 상응하는 보상체계의 수립에도 연결될 수 있다. 재산권의 본질적 내용은 사용·수익권과 처분권의 보장인데 현지원형보존의 경우에는 사용·수익권이 거의 또는 완전히 제한되므로 이러한 경우에 대해서는 그린벨트 사건 결정에서 헌법재판소가 제시한 바와 같은 조정적 보상이 이루어져야 한다. 그러한 조정적 보상의 하나로 토지소유자에게 매수청구권을 인정함이 타당하고, 매수청구권이 실현되기 이전에는 사적지정의 경우에 준하여 재산세를 면제해주는 것이 타당하다. 현재의 임의적 토지매입제도는 토지재산권의 제약정도에 비해 너무나 미약한 구제제도이다. 따라서 토지매수청구권과 같이 보다 더 강화된 보상제도를 도입하는 것이 필요하고 이를 통하여 매장문화재의 보존과 개발이 조화를 이루는 문화적 개발 패러다임이 실현될 수 있으며 아울러 문화재보호와 재산권보장이 조화를 이루면서 재산권의 사회적 구속성이 헌법적 한계를 넘지 않는 적절한 범위에서 구현될 수 있을 것이다.

Ⅲ. 기대효과 「매장문화재법」 에서 가장 핵심적 부분이면서 동시에 개발 및 재산권 보장과 첨예한 갈등을 일으키는 부분인 제14조 발굴된 매장문화재에 대한 보존조치의 유형에 대한 정비는 개발 및 재산권 보장과의 갈등을 완화하고 보다 조화로운 문화적 개발 패러다임을 정착할 수 있게 하는 데 일조할 수 있다. 또한 제26조에 규정된 임의적 토지매입제도는 현지보존으로 인하여 토지의 사용·수익이 완전히 제한되는 경우에 매우 불충분한 보상제도이기 때문에 보다 합헌적이고 현실적인 조정적 보상의 일종인 토지매수청구권 제도를 제안하고 그 실현시기까지 재산세 면제방안을 제시하여 토지재산권의 제한과 분화재보호의 이념이 서로 조화될 수 있도록 하였다.