글로벌 법제논의의 현황과 전망 - 연기금 운용의 스튜어드십 코드 도입을 중심으로

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 국민연금기금의 스튜어드십 코드 도입여부에 대한 정책적 논의의 제기 ○ 문재인 대통령 후보 당시 공약에서부터 취임 이후 기자회견 등을 통해 수차례 국민연금기금(이하 연기금)의 사회적 책임을 강조해왔으며, 스튜어드십 코드의 도입 필요성에 대한 언급함으로써, 연기금 투자 및 운용에 있어 스튜어드십 코드 도입 여부가 중요한 정책적 과제로 등장함 - 금융위원회의 주도로 2016년 12월 이른바 한국형 스튜어드십 코드라고 할 수 있는 “기관투자자의 수탁자 책임에 관한 원칙”을 도입하였으나, 국민연금기금은 동 스튜어드십 코드의 도입을 배제하였음 ▶ 스튜어드십 코드 도입 및 확산에 관한 글로벌 동향 및 전망 분석 ○ 스튜어드십 코드는 1992년 영국 Cadbury Report에서 주식회사의 기업지배구조와 관련하여 제시된 용어로서, 영국 형평법상의 기원을 두고 있는 개념으로 이후 스튜어드십 코드가 기관투자자의 역할과 의결권 행사와 연계하여 발전함 ○ 이후 스튜어드십 코드는 기관투자자가 수탁자로서의 책임에 입각하여, 기금을 투자하고 의결권을 행사하도록 하는 원칙으로 확립되었으며, 영국은 1992년 캐드버리 보고서에서 제시된 이래, 스튜어드십 코드 원칙을 꾸준히 다듬고 확산․발전시켜나감 - 2014년 일본 역시 스튜어드십 코드 원칙을 도입함 연성규범으로서 정착하게 된 영국법 특유의 법리 구성 등에 대하여 검토함 ▶ 스튜어드십 코드의 법적 성격과 수탁자책임에 대한 법제검토 및 개선방안 논의 필요성 ○ 스튜어드십 코드에 대한 논의의 시작점으로 언급되는 1992년 12월 영국 의회에 제출된 Cadbury 보고서를 중심으로, 영미법의 주요 법원리인 신임관계법리(Fiduciary principle)와의 비교를 통해 스튜어드십 코드(Stewardship code)이라는 용어를 사용한 배경과 연성규범으로서 정착하게 된 영국법 특유의 법리 구성 등에 대하여 검토함 ○ 스튜어드십 코드 도입과 관련하여 우리 법령상 신탁법, 자본시장법 등을 중심으로 새롭게 도입될 스튜어드십 코드의 내용과 비교․검토하며, 국민연금기금의 운용과 관련하여 국민연금법의 개선방향과 향후 과제를 제시함

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 금융의 지속가능발전과 연기금 등의 스튜어드십 코드 도입 현황과 전망 ○ Global Sustainable Finance Conference 2018 회의의 핵심 의제 및 주요 내용 - 2018년 금융의 지속가능발전을 주제로 개최된 제7차 Global Sustainability Finance Conference를 통해 사회적 책임투자의 성장가능성과 금융의 지속가능발전, 새로운 패러다임으로서의 스튜어드십 코드의 역할 등의 쟁점을 중심으로 논의된 글로벌 논의 동향과 향후 전망을 분석․정리함 - 새로운 경제체제로의 전환과 그에 따른 금융권의 역할, 기후변화 대응을 위한 금융의 역할과 독일의 은행시스템 분석, 지속가능경제체제 구축을 위한 중앙은행과 공적 기금의 역할, 지속가능발전을 위한 연기금의 역할에 대한 종합적 검토 ○ 기관투자자․연기금의 스튜어드십 코드 도입의 글로벌 현황 및 시사점 - 영국, 네덜란드, 스위스, 이탈리아, 덴마크, 브라질, 캐나다, 일본, 말레이시아, 홍콩, 대만, 싱가포르, 남아프리카공화국, 미국, 호주, 인도, 카자흐스탄, 케냐 등 기관투자자의 스튜어드십 코드를 도입하고 있으며, 우리나라의 경우 2016년에는 일반 기관투자자의 스튜어드십 코드를 도입하였으며, 2018년 최대 연기금 중 하나인 한국 국민연금기금이 스튜어드십 코드 도입을 천명함 ▶ 스튜어드십 코드의 연원과 발전과정 그리고 주요 내용 ○ 영국 스튜어드십은 1992년 Cadbury 보고서에서 기원하는 것으로 보고 있으며, 1992년 캐드버리 보고서에서 스튜어드십 코드에 대해서 논의가 시작된 이래, 2008년부터 2009년 사이의 세계 금융위기에 대한 영국의 향후 대책을 연구한 Walker 보고서(Walker Review of Corporate Governance in UK banks and other financial industry entities)에서는 이사회의 기능 강화, 위험관리기능 강화, 그리고 기관투자자에 의한 금융기관 감시 역할 강화를 주된 대책으로 제시하고 있는바, 이를 토대로 2010년 7월 재무보고평의회(FRC : Financial Reporting Council)에서 스튜어드십 코드 도입을 결정함 - 스튜어드십 코드의 적용 대상은 영국 상장회사의 주식을 가진 기관투자자(Institutional Investors)와 서비스제공자(service provider)이며, 기관투자자에는 자산소유자(asset owners)와 자산운용자(asset managers)가 포함됨 ○ 2016년 우리나라에 도입된 기관투자자의 스튜어드십 코드에 따르면 스튜어드십 책임을 “기관투자자가 타인 자산을 관리・운용하는 자로서 부담하는 책임”(수탁자 책임)이라고 하고 “투자대상회사의 중장기적인 가치 향상과 지속가능한 성장을 추구함으로서 고객과 수익자의 중장기적인 이익을 도모할 책임”이라고 정함 ○ 주요 내용 : ① 기관투자자는 스튜어드십 책임이행 방법에 대한 정책을 공시(publicly disclose their policy)해야 하며 ② 기관투자자는 이익충돌 상황은 발생할 수밖에 없는 상황에 자주 봉착하기 때문에, 이러한 이익충돌(conflicts of interest)을 관리하기 위한 정책을 만들고 정책을 공시하여야 하며, ③ 기관투자자는 투자대상회사를 모니터링(monitoring) 해야 하고, ④ 기관투자자는 스튜어드십 활동을 어떻게, 언제 향상(escalate)시킬 것인지에 대한 명백한 가이드라인을 만들어야 하고, ⑤ 의결권 행사와 의결 활동 공시에 대한 명확한 정책을 만들어야 하며, ⑥ 스튜어드십 및 의결 활동에 대하여 정기적으로 보고해야 함 ▶ 스튜어드십 코드와 충실의무․이익충돌상황에서의 수탁자 책임법리 ○ 스튜어드십 코드는 영국 형평법의 신임관계 법리(fiduciary relationship)애 기반한 것으로 이 법리의 핵심내용은 충실의무(duty of loyalty)와 이익충돌(conflict of interest and duty)에서 비롯된 행위준칙이라고 할 수 있음 - 충실의무는 우리 상법에 도입되어 있는 이사의 충실의무의 원형으로서, 수임자는 자신에게 신뢰를 위임한 본인의 이익을 위하여 주어진 권한을 활용해야 할 의무가 있으며, 이 때 권한을 행사하는 과정에서 수임자 자신의 개인적 이익을 취해서는 안된다는 것이 핵심내용임 - 즉 수탁자 자신의 개인적 이익과 수탁자로서의 의무가 충돌하는 상황이 이른바, 이익과 의무의 충돌(conflict of personal interest and fiduciary duty)상황이며, 수 탁자는 이러한 이익충돌상황에서 자신의 개인적 이익이 아닌 수탁자로서의 의무, 즉 자신에게 권한을 위임한 본인의 이익을 위하여 행위해야 할 의무가 있음 - 이러한 충실의무에 기반하여, 이사의 기회 유용 금지, 경업금지, 자기거래금지, 비밀유지의무, 정보 공시의무 등이 파생됨 ▶ 수탁자 책임과 신탁법 및 자본시장법상 수탁자의 의무 ○ 수탁자의 책임과 의무에 관한 신탁법상의 주요 내용 - 신탁법 제4장에서는 수탁자의 선관의무(제32조), 충실의무(제33조), 제34조(이익에 반하는 행위의 금지), 공평의무(제35조), 수탁자의 이익향수 금지(제36조), 수탁자의 분별관리의무(제37조) 등에 대하여 정하고, 그 외에도 장부 등 서류의 작성, 보존 및 비치의무(제39조), 본인의 서류 열람(제40조) 등에 대하여 구체적으로 정함 - 특히 수탁자의 이익에 반하는 행위의 금지(제34조), 수탁자의 이익향수 금지(제36조), 분별관리의무(제37조) 등은 수탁자의 충실의무(제33조)의 구체적인 내용으로서, 수탁자는 그 누구의 명의로도, 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시키거나, 고유재산을 신탁재산으로 하거나 고유재산에 관한 권리를 신탁재산에 귀속시키는 등의 재산 혼입행위를 하거나, 여러 개의 신탁을 인수한 경우 하나의 신탁재산 또는 그에 관한 권리를 다른 신탁의 신탁재산에 귀속시키는 행위, 제3자의 신탁재산에 대한 행위에서 제3자를 대리하는 행위, 그 밖에 수익자의 이익에 반하는 행위를 하는 것이 금지됨 ▶ 국민연금기금 운용위원회의 수탁자로서의 지위와 수탁자 책임의무의 법제화 필요성 ○ 자본시장법 제79조는 “선관의무 및 충실의무”라는 제목하에, 집합투자업자는 투자자에 대하여 선량한 관리자의 주의로써 집합투자재산을 운용하여야 하여(제1항), 투자업자는 투자자의 이익을 보호하기 위하여 해당 업무를 충실하게 수행하여야(제2항) 한다고 정하고 있다. 집합투자업자의 충실의무와 관련하여 자산운용의 지시와 실행(제80조), 자산운용의 제한(제81조), 자기집합투자증권의 취득제한(제82조), 금전차입 등의 제한(제83조), 이해관계인과의 거래제한(제84조), 불건전 영업행위의 금지(제85조), 성과보수의 제한(제86조), 의결권 행사(제87조), 자산운용보고서의 교부(제88조), 수시공시(제89조), 집합투자재산에 관한 보고 등(제90조)에 관하여 세부적으로 정하고 있음 ○ 국민연금기금의 수탁자로서의 지위와 역할․의무에 대한 재검토 - 국민연금기금의 거래구조는 단순화시켜보면, 모든 국민이 투자자가 되어 일정한 기금, 즉 펀드를 구성하여 해당 펀드의 운용을 위임하고 수익을 내어 투자자인 국민에게 배당하도록 하는 것이라고 가정한다면, 국민연금기금은 온 국민이 투자자로 참여하는 일종의 집합투자신탁이라고 볼 수 있으며, 국민연금기금의 운용주체는 해당 기금의 수탁자로서 어떠한 책임과 의무를 지는가에 대하여 검토할 필요가 있음 - 국민연금법은 국민연금기금 운용위원회와 회의록에 대하여 정하고, 국민연금법 시행령에서는 국민연금기금운용위원회의 구성, 위원회 위원의 해촉, 위원회 수당 등에 대하여 정하고 있는 한편, 국민연금기금은 보건복지부 장관이 관리 운용하도록 정함 - 보건복지부장관은 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 그 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록, 국민연금기금운용위원회에서 의결한 바에 따라 기금을 관리ㆍ운용하되, 가입자 및 수급권자 등의 복지증진을 위한 사업에 대한 투자는 국민연금 재정의 안정을 해치지 아니하는 범위에서 해야 한다고 정함 ○ 국민연금법 전반에서 운용위원회나 기금의 관리, 운용주체인 보건복지부 장관의 수탁자로서의 지위나 충실의무에 대하여 정하고 있지 않으며, 국민연금공단의 내부 규정에 불과한 국민연금기금 운용규정에서 기금운용을 담당하는 국민연금공단 직원의 선관주의의무에 대하여 정함 - 미국의 경우 근로자에게 가장 중요한 연금역할을 규율하는 근로자 퇴직급여보장법 제404조 이하에서는 퇴직급여 보장을 위한 기금을 운영하는 주체로 하여금 수탁자(fiduciary)로서의 충실의무와 충실의무 위반에 대한 책임, 금지되는 행위 및 금지행위의 예외 등에 대하여 구체적으로 정함 - 국민연금기금 운용주체의 수탁자로서의 지위와 책임, 의무를 법령에서 구체적으로 정할 필요가 있으며, 기관투자자로서의 국민연금기금의 행위준칙이라 할 수 있는 스튜어드십 코드의 실효성을 확보할 수 있음

Ⅲ. 기대효과 ○ “스튜어드십 코드”라는 용어는 원래 회사법상 기업지배구조의 효율성 확보라는 차원에서 시작된 연성규범으로서, 현재 연기금이 사실상 우리나라 최대의 기관투자자라고 할 수 있으므로 국민연금의 스튜어드십 코드 도입이 경제민주화와 연계됨 - 연기금의 운용과 관련하여 재벌기업의 경제력 집중에 이용되면서, 국민연금기금의 스튜어드십 코드 도입이 경제민주화와 연계되었고, 오랜 논의를 거쳐 2018년 국민연금기금 운용에 있어 스튜어드십 코드 도입이 결정된 것으로 보임 ○ “국민연금기금의 수탁자책임원칙”이라는 명칭에서 알 수 있듯이, 스튜어드십 코드 원칙의 핵심은 수탁자 책임과 충실의무 등과 연계되어 있으므로 수탁자 책임의 법적 원칙과 내용을 제시하고 있는 신탁법, 자본시장법 등을 함께 검토할 필요가 있음 ○ 우리 국민연금법의 경우 보건복지부 장관의 신의칙이나 훈령인 국민연금기금운용규정에서 선관주의의무를 정하고 있으나, 이것으로는 국민연금기금 운용의 수탁자 지위 및 책임을 인정하기에는 충분하지 않음 국민연금기금의 스튜어드십 코드 도입이 확정된 만큼, 국민연금법 개정을 통해 국민연금기금 운용주체의 수탁자로서의 지위와 책임을 명확히 할 수 있는 근거법령을 두도록 개정할 필요가 있음